Au cœur de la sécurité économique : contrôle des investissements étrangers, protection des actifs stratégiques et lutte contre les ingérences économiques (Partie 2)

Coopération juridique et dimension internationale

David Chekroun : Le SISSE participe-t-il activement à des dialogues juridiques bilatéraux ou multilatéraux ? Quels en sont les objectifs ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le SISSE a développé, depuis 2021, une activité internationale essentiellement informelle et ad hoc, selon une approche opportuniste axée sur les échanges de bonnes pratiques en matière de sécurité économique avec des États manifestant un intérêt pour le modèle français.

Des formats de réunion réguliers et des groupes de travail ont été mis en place avec une dizaine d’États à ce jour, membres de l’Union européenne mais aussi États tiers, ainsi qu’avec la Commission européenne (DG Trade, DG Connect, DG Grow) et l’OCDE (sur le screening des investissements directs étrangers).

L’objectif est de mieux faire connaître le dispositif français de sécurité économique, reconnu comme unique en Europe et figurant comme l’un des plus structurés au monde sur son volet défensif, et de constituer progressivement un réseau partageant des affinités, prioritairement à l’échelle européenne, sur les questions de sécurité économique.

David Chekroun : Dans le cadre des contentieux à dimension stratégique, comment le SISSE articule-t-il sa coopération avec les autorités administratives étrangères, notamment lorsqu’il s’agit de protéger des informations couvertes par le secret des affaires ou susceptibles de relever de la souveraineté économique nationale ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le SISSE ne dispose pas, à ce jour, d’un rôle juridiquement formalisé dans le cadre des contentieux stratégiques. Il n’entretient pas non plus de relations institutionnelles régulières avec les autorités administratives étrangères et, a fortiori, judiciaires. En revanche, il peut être conduit à intervenir dans des procédures étrangères, qu’elles soient administratives, pénales, civiles ou commerciales, lorsqu’il s’agit de garantir l’application de la loi n° 68-678 du 26 juillet 1968, dite « loi de blocage »⁴.

Conformément à cette loi, toute entreprise française confrontée à une demande de communication d’informations susceptible d’entrer dans son champ d’application est tenue de notifier le SISSE, désigné comme guichet unique chargé d’assurer la mise en œuvre de ce dispositif. La loi comporte deux volets distincts :

• d’une part, l’interdiction de communiquer à des autorités publiques étrangères des informations dont la divulgation est de nature à porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique, à la souveraineté ou aux intérêts essentiels de la France (Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, art. 1^er) ;
• d’autre part, l’interdiction de rechercher, demander ou communiquer des informations susceptibles d’être utilisées comme éléments de preuve dans le cadre de procédures judiciaires ou administratives étrangères, hors des mécanismes de coopération internationale prévus à cet effet (Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, art. 1 bis).

Dans ce cadre, le SISSE émet, à la demande des entreprises, des avis sous la forme de courriers signés, exposant l’interprétation officielle de l’administration sur l’applicabilité de la loi au cas d’espèce. Bien que ces avis ne revêtent pas un caractère juridiquement contraignant, ils peuvent être utilisés par l’entreprise requérante à l’appui de ses échanges avec l’autorité étrangère concernée, afin de clarifier les conditions de licéité, en droit français, de la transmission des informations sollicitées.

Le cas d’espèce le plus fréquemment rencontré relève de l’article 1 bis : une entreprise française ne peut légalement transmettre des informations, quelle que soit leur sensibilité, si la demande étrangère ne respecte pas les voies de coopération formelles du droit international. En matière administrative, il peut s’agir d‘accords bilatéraux de type memorandum of understanding (MoU) ; en matière judiciaire, des instruments tels que la Convention de La Haye (en matière civile et commerciale) ou des traités bilatéraux d’entraide pénale.

Lorsque les canaux de coopération requis sont activés, le SISSE ne se substitue pas à l’autorité française compétente, laquelle assure l’interface avec la partie étrangère en fonction de la matière concernée (par ex., l’AMF, la Chancellerie, etc.).

L’application de l’article 1^er implique, quant à elle, une évaluation substantielle de la sensibilité des informations sollicitées, au regard des intérêts fondamentaux de la Nation. Le guide AFEP/MEDEF de 2022 sur la protection des données précise que cette sensibilité ne se limite pas à celle perçue par l’entreprise elle-même (telle que relevant du secret des affaires), mais doit être appréciée au regard de l’intérêt économique national. Le champ d’application de l’article 1^er est donc, en pratique, plus étroit que celui d’un mécanisme général de protection des données sensibles des entreprises françaises.

Selon les données issues du guichet unique opéré par le SISSE, depuis la réforme de 2022, moins de 1 % de la volumétrie des informations examinées au titre de l’article 1^er de la loi tombent effectivement dans le champ de l’interdiction de transmission.

David Chekroun : Comment le SISSE met-il en œuvre ou soutient-il la loi de blocage⁵, en particulier lorsqu’il est confronté à des demandes de communication d’informations sensibles dans des procédures judiciaires étrangères ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le SISSE accompagne les entités françaises confrontées à des demandes de communication d’informations, qu’elles soient sensibles ou non, dans des procédures administratives ou judiciaires étrangères. Son rôle est encadré par le décret du 18 février 2022⁶ et par l’arrêté du 7 mars 2022⁷, qui précisent la procédure à suivre en cas de saisine.

Le SISSE centralise les échanges avec l’entreprise, et assure la fonction de guichet unique. Il coordonne en interne, l’ensemble des consultations interministérielles nécessaires à la réalisation de l’avis final. L’administration dispose, à ce titre, d’un délai réglementaire d’un mois pour rendre son avis. Dans la pratique, le délai moyen de traitement des demandes est de dix-sept jours.

La durée d’instruction varie en fonction de la complexité de la matière et du volume de documentation à analyser. Le SISSE s’efforce de répondre dans des temps plus courts lorsque l’entreprise est impliquée dans des procédures étrangères qui exigent une très forte réactivité.

David Chekroun : Le recours à la Convention de la Haye du 18 mars 1970 sur l’obtention de preuves à l’étranger en matière civile ou commerciale vous semble-t-il constituer un levier efficace de coopération judiciaire encadrée ? Dans quels types de contentieux stratégiques recommandez-vous son activation ?

Joffrey Célestin-Urbain : La Convention de la Haye constitue le canal de coopération pour l’obtention de preuves à l’étranger en matière civile ou commerciale. Son activation repose sur un ensemble de critères et de mécanismes éprouvés, auxquels les pays signataires (parmi lesquels la France et les États-Unis) ont souverainement adhéré.

Dans le cadre de l’application de l’article 1 bis de la loi du 26 juillet 1968⁸, le SISSE, dans son rôle de guichet unique, sollicite systématiquement les services de la Chancellerie, en particulier ceux de la Direction des affaires civiles et du sceau, pour leur expertise en matière d’entraide judiciaire internationale. L’analyse rendue par cette direction permet de déterminer, au cas par cas, si l’article 1 bis trouve à s’appliquer et d’identifier le canal de coopération le plus approprié pour encadrer la transmission d’informations.

Les avis rendus par le guichet unique renvoient très fréquemment à la Convention de la Haye lorsqu’il est saisi de litiges civils et commerciaux. Cette convention prévoit, dans certaines hypothèses, la possibilité de recourir à des mécanismes souples et accélérés destinés à faciliter le transfert de preuves. Le guichet unique met en avant ces dispositifs de flexibilité dans ses courriers, afin de démontrer à l’autorité étrangère qu’il convient de recourir à la Convention de la Haye sans pour autant compromettre la célérité ou l’efficacité de ses propres procédures.

Encadrement juridique de la protection du patrimoine économique

David Chekroun : Quels dispositifs juridiques le SISSE mobilise-t-il pour assurer la protection du patrimoine économique stratégique national ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le patrimoine économique stratégique national ne constitue pas un corpus homogène, aux contours figés. Les actifs qu’il recouvre sont à la fois matériels et immatériels, et leur protection repose, selon les cas, soit sur des fondements juridiques clairement identifiés, soit sur des régimes plus diffus.

Les trois dispositifs les plus fréquemment mobilisés par les services de l’État sont les suivants :

• le contrôle des investissements étrangers en France, qui permet d’assortir l’autorisations d’investissements sensibles de conditions spécifiques visant certains actifs stratégiques de la société cible, notamment en matière d’informations sensibles et de propriété intellectuelle ;
• la loi de blocage de 1968, dite « loi de blocage », qui interdit la communication à des autorités publiques étrangères de données stratégiques, susceptible de porter atteinte aux intérêts économiques essentiels de la France ;
• la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation (PPSTN), qui permet de restreindre l’accès à certaines zones identifiées comme hautement sensibles au regard de la souveraineté de la France. La PPSTN est coordonnée par le Secrétariat général à la défense et à la sécurité nationales (SGDSN) et s’appuie sur le réseau des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité des ministères.

Le contrôle des exportations de biens à double usage (BDU) peut également être considéré comme concourant indirectement à la protection du patrimoine économique stratégique national, dans la mesure où la délivrance des licences d’exportation permet de réguler l’accès des États tiers à des technologies et produits sensibles fabriqués par des entreprises françaises. La gouvernance du dispositif BDU s’organise selon une logique interministérielle, sous l’égide du SGDSN et du Service des biens à double usage de la Direction générale des entreprises.

David Chekroun : La protection du secret des affaires, de la propriété intellectuelle ou encore des technologies sensibles fait-elle partie intégrante de votre champ d’intervention au SISSE ? Quels leviers juridiques utilisez-vous ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le champ d’intervention du SISSE correspond au périmètre de la politique publique de sécurité économique et couvre l’ensemble des entreprises, technologies et laboratoires identifiés comme stratégiques par l’État. Le dispositif vise prioritairement à assurer la protection d’entités (acteurs économiques et acteurs de la recherche), au regard des actifs souverains qu’elles détiennent. Ces actifs recouvrent des technologies (qu’elles soient brevetées ou non), des savoir-faire, des ressources humaines ainsi que des informations sensibles, qu’elles soient de nature physique ou numérique.

Le SISSE est susceptible d’intervenir sur l’ensemble de cette typologie d’actifs, sans autre restriction que le champ de la sécurité économique, tel que délimité par les trois référentiels stratégiques évoqués précédemment. Ses leviers juridiques propres demeurent toutefois relativement circonscrits :

• la protection du PPST est pilotée par le SGDSN ;
• le régime applicable aux opérateurs d’importance vitale (OIV) constitue un corpus juridique autonome dont la mise en œuvre est assurée par des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité désignés dans chaque ministère,
• le contrôle des IEF est supervisé par la Direction générale du Trésor, à l’exception du suivi des engagements, confié au SISSE ;
• le régime applicable aux BDU repose sur une réglementation spécifique assortie d’un mécanisme de gouvernance propre.

Le SISSE constitue en revanche le pivot du dispositif prévu par la loi du 26 juillet 1968⁹, dite « loi de blocage ». Ce dispositif comporte ses propres limites : il ne couvre pas, par exemple, le secret des affaires en tant que tel, c’est-à-dire lorsque celui-ci ne recouvre pas aussi des enjeux de souveraineté.

Cette situation s’explique par la relative jeunesse de la politique de sécurité économique, par comparaison avec les nombreux régimes juridiques qui lui préexistent et se sont construits comme autant de silos.

David Chekroun : Comment prévenez-vous les risques juridiques liés à la captation de technologies critiques par des acteurs étrangers ou concurrents stratégiques ?

Joffrey Célestin-Urbain : La captation de technologies critiques par des acteurs étrangers peut revêtir des formes extrêmement variées : qu’elles soient consenties ou non, légales ou illicites, qu’elle s’opère dans un cadre juridique (par ex., par la réalisation de partenariats ou d’accords contractuels) ou en dehors de tout cadre formel (par ex., moyens cybernétiques). Chaque situation présente des caractéristiques propres et exige de la part des services de l’État une grande agilité d’analyse et d’actions en matière de sécurité économique.

Les dossiers les plus simples sont ceux dans lesquels les risques ne se sont pas encore pleinement matérialisés et pour lesquels l’État est ou sera en mesure de déclencher une réponse réglementaire (par exemple par le contrôle des investissements étrangers IEF, de la loi de blocage, ou du régime de protection du PPST.

À l’inverse, les configurations les plus délicates correspondent à des menaces déjà constituées, intervenant dans des zones de droit incertaines (par ex., lorsqu’un opérateur étranger, qui détient légalement une entreprise française, procède à des transferts de technologies sensibles vers un État tiers).

Il est essentiel que les entreprises adoptent le réflexe d’alerter le SISSE le plus tôt possible, afin de faire du facteur temps un atout stratégique au service de la souveraineté, en bénéficiant ainsi d’une palette d’options plus large. La prévention ouvre un espace de manœuvre qui tend à disparaître dès la survenance d’une situation de crise.

Le rapport sur la sécurité économique remis en juillet 2024 au président de la République par Geoffroy Roux de Bézieux recommande l’adoption de ce réflexe par les acteurs économiques.

David Chekroun : Le SISSE fournit-il un appui juridique direct aux entreprises ? Si oui, comment accompagnez-vous les directions juridiques dans la compréhension de leurs obligations ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le seul cas dans lequel le SISSE assure officiellement un accompagnement juridique direct aux entreprises concerne l’application de la loi de blocage. Cet accompagnement inclut une explication détaillée, écrite et orale, des obligations incombant à l’entreprise au titre de la loi de 1968, dans le cas d’espèce pour lequel le SISSE est saisi.

Par extension, le SISSE est de plus en plus fréquemment amené à fournir un appui, nécessairement à titre informel, dans des situations sensibles où l’applicabilité de la loi de 1968 n’est pas certaine, mais qui relèvent de ses missions générales en matière de sécurité économique. Il peut s’agir, par exemple, de cas dans lesquels des entreprises françaises doivent se soumettre à des audits stratégiques dans le cadre de législations étrangères à portée extraterritoriale, ou confrontées à des manœuvres hostiles émanant d’acteurs étrangers portant atteinte à leurs droits de propriété intellectuelle notamment leurs brevets.

L’intervention du SISSE est alors motivée par le caractère stratégique de l’entreprise ou de la technologie concernée. Le SISSE joue alors un rôle de conseil stratégique, voire d’orientation, vers les autorités compétentes de l’État lorsque la situation le justifie.

David Chekroun : Le SISSE mène-t-il des actions de sensibilisation en matière de sécurité économique, notamment s’agissant de la protection des données sensibles, du contrôle des exportations ou de la sécurisation des partenariats étrangers ? Quels sont les publics visés par ces actions et quels conseils formulez-vous à destination des entreprises, de leurs directions juridiques et de leurs avocats ?

Joffrey Célestin-Urbain : Le SISSE met à destination des entreprises et des organismes de recherche, quelle que soit leur taille, un ensemble de fiches pédagogiques en matière de sécurité économique, présentant les principales situations de risque identifiées ainsi que les bonnes pratiques recommandées pour y faire face. Ces fiches, actuellement au nombre de vingt-huit, sont librement accessibles en ligne sur le site de la DGE, et font l’objet d’une actualisation régulière.

Le SISSE a également apporté son concours à l’élaboration du guide AFEP/MEDEF sur la protection des informations sensibles, publié en 2022 à l’occasion de la réforme du dispositif associé à la loi de blocage.

Le SISSE conduit également, via ses délégués régionaux (les DISSE) des actions collectives de sensibilisation dédiées aux écosystèmes locaux (événements en région appelés SECNUMECO).

Les entreprises confrontées à une problématique de sécurité économique à l’échelon local sont invitées à contacter directement le ou les DISSE territorialement compétents, via l’adresse électronique fonctionnelle mentionnée dans le kit des vingt-huit fiches évoquées précédemment.

Enfin, à la suite des recommandations formulées dans le rapport remis en 2024 par M. Geoffroy Roux de Bézieux au président de la République, le SISSE a mis en place une adresse électronique générique destinée à faciliter le recueil spontané de signalements par les entreprises : info.sisse@finances.gouv.fr. 

4. NDLR : Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, préc.
5. NDLR : Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, préc.
6. NDLR : Décr. n° 2022-207 du 18 févr. 2022 relatif à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères.
7. NDLR : Arr. ECOI2206657A du 7 mars 2022 relatif à la communication de documents et renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique à des personnes physiques ou morales étrangères.
8. NDLR : Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, préc.
9. NDLR : Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, préc.
10. NDLR : Loi n° 68-678 du 26 juill. 1968, préc.