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Interview

Coronavirus : retour sur un état d’urgence parlementaire

Avec la crise du covid-19, le Parlement a dû, lui aussi, se confiner. Pour autant, entre les différentes lois d’urgence et le contrôle parlementaire de l’état d’urgence sanitaire, les députés et sénateurs ont continué à travailler, parfois dans l’urgence. Dans un entretien, la présidente de la commission des lois de l’Assemblée, Yaël Braun-Pivet, revient sur les travaux des députés dans cette crise aux nombreux impacts sur le monde judiciaire.

le 22 mai 2020

La rédaction : Depuis le début de la crise covid-19, le Parlement a dû, à plusieurs reprises, légiférer très rapidement. Ainsi, malgré leur densité, l’Assemblée n’a eu que quarante-huit heures pour étudier les projets de loi créant puis prorogeant l’état d’urgence sanitaire (v. Dalloz actualité, 23 mars 2020, art. P. Januel). Comment la commission des lois s’est-elle adaptée ?

Yaël Braun-Pivet : Le travail a été très différent selon les textes. Mais j’ai mis un point d’honneur à ce que, quelles que soient les circonstances, il y ait un vrai travail parlementaire.

Première particularité du projet de loi instaurant l’état d’urgence sanitaire : vu les délais, il fallait qu’Assemblée et Sénat aboutissent à un compromis. J’avais noué des contacts avec Philippe Bas, mon homologue au Sénat, pour balayer en amont les sujets. Nous avons chacun cheminé dans le but d’aboutir à une commission mixte paritaire conclusive. Il est rare que l’on commence à se concerter avant même le début du texte, mais ces échanges en amont favorisent les compromis.

L’autre particularité, c’est que les règles sanitaires imposaient qu’il n’y ait que trois députés par groupe parlementaire. Par ailleurs, ce sont les mêmes députés qui ont siégé en commission et en séance. C’est rare mais cela a permis des débats en hémicycle à la hauteur, sans redondance, car ils s’inscrivaient dans la continuité du travail en commission. Cela nous a permis un travail parlementaire efficace et fructueux. Des suspensions de séance et des amendements rédigés au banc nous ont permis d’enrichir le texte et d’encadrer les mesures prévues par le projet de loi.

Pour le texte de prorogation début mai, nous avions un petit peu plus de temps. J’ai profité de cette occasion pour faire des auditions en commission, notamment de la présidente de la CNIL ou de la directrice de Santé publique France. Cela a permis d’éclairer le débat parlementaire. Travailler vite, l’Assemblée sait faire. Travailler de manière approfondie est parfois une gageure mais c’est impératif.

La rédaction : quarante-huit heures entre le dépôt d’un texte et son adoption par l’Assemblée, n’est-ce pas des conditions limites pour légiférer ?

Yaël Braun-Pivet : Ces délais très resserrés ne se justifient que parce qu’il y a une situation d’urgence telle, qu’il faut donner au pouvoir exécutif les outils dont il a besoin pour gérer la crise. Je préfère travailler vite plutôt que d’exposer les Français.

Toutefois, je n’ai pas l’impression d’avoir légiféré de manière dégradée, car nous avons pleinement exploité le temps qui nous était imparti. Le travail s’est toujours poursuivi tard, avec des visioconférences très tardives avec mon homologue au Sénat ou le gouvernement. Tout le monde s’est mis dans cette dynamique, avec ce principe de responsabilité. Légiférer vite ne me gêne pas, lorsque c’est guidé par des considérations d’intérêt général et un enjeu supérieur.

La rédaction : Comment s’effectue le contrôle de l’État d’urgence sanitaire ?

Yaël Braun-Pivet : Il y a deux choses différentes. Sur les mesures relevant strictement de l’état d’urgence sanitaire, le contrôle a été confié à la mission d’information de la conférence des présidents, conduite par Richard Ferrand. C’est elle qui reçoit les actes pris par l’exécutif dans le cadre de l’État d’urgence sanitaire.

La commission des lois fait un suivi sur les ordonnances dans son champ de compétence (justice, sécurité, fonction publique, élections, etc.) et les services de la commission ont édité un cahier de suivi.

Nous suivons aussi la situation dans notre champ de compétence. J’ai décidé de fonctionner par séquence, sur les grandes thématiques de la commission des lois. Nous avons effectué des auditions de contrôle ciblées et séquencées. Nous avons commencé par travailler début avril sur le tracking (v. Dalloz actualité, 9 avr. 2020, art. P. Januel). Puis nous nous sommes penchés sur la détention, un sujet qui a beaucoup occupé la commission depuis le début de la mandature. Nous avons auditionné le directeur de l’administration pénitentiaire, mais également le directeur de Fresnes, pour avoir un retour du terrain et la contrôleure générale des lieux de privations de liberté, car il est important d’avoir le regard des autorités indépendantes en période de crise.

Nous avons travaillé par séquence de huit heures d’audition, ce que nous ne faisons pas en temps habituel. Cela nous permet d’avoir différents angles et d’être assez complet et utile. Car ce n’est pas tout de contrôler, il faut qu’il y ait un débouché. Ainsi, nos auditions sur les collectivités territoriales ont permis d’éclairer les débats sur la responsabilité pénale des élus que nous avons eus ensuite. De même, nos auditions sur la détention provisoire ont nourri les travaux sur le projet de loi de prorogation.

La rédaction : La détention provisoire a fait l’objet d’auditions puis d’amendements. Cette situation était permise par les ordonnances, mais a surpris au sein du monde judiciaire. Comment avez-vous travaillé le sujet ?

Yaël Braun-Pivet : Très vite, nous avons été interpellés par des avocats qui ont manifesté leur incompréhension totale envers le dispositif. J’ai eu des échanges informels avec des magistrats et des professionnels. Ce n’était pas forcément une mesure demandée par le terrain, ni du côté magistrat ni du côté avocat.

Nous avons échangé avec mes collègues députés, dont plusieurs sont d’anciens pénalistes et ont manifesté leur incompréhension. À partir du moment où nous avons tous indiqué à la Chancellerie notre opposition à cette mesure de prorogation automatique, elle a très rapidement voulu avancer avec nous sur ce sujet. La Chancellerie, qui trouvait initialement la mesure justifiée dans un contexte d’urgence, a constaté qu’il était possible de maintenir des débats contradictoires, éventuellement dématérialisés.

La garde des Sceaux a été très à l’écoute, comme toujours, ce qui nous a permis de mettre dans le projet de loi de prorogation ce que la Chancellerie souhaitait faire par ordonnance. Cela montre que le contrôle parlementaire n’est pas en sommeil et qu’il est utile. À condition que les parlementaires assument leur mission de contrôle et cherchent des solutions de compromis.

La crise a révélé une justice en souffrance, qui n’a pas réussi à absorber la crise, avec une justice quasi à l’arrêt.

Il est excessif de parler de justice à l’arrêt. Les nombreux magistrats que j’ai rencontrés ont tous continué à travailler et les tribunaux ont fonctionné.

Il y a des carences, sur le nombre d’ultraportables et les applications métiers. Mais il y a eu dans de nombreuses juridictions beaucoup d’ingéniosité et d’adaptabilité de la part des personnels, avec les moyens qu’ils avaient. Cette situation de carence n’est pas nouvelle. Beaucoup de choses ont été engagées, avec des budgets très conséquents pour cette modernisation. Mais cette crise montre le chemin qui reste à faire pour changer la vie des justiciables, des magistrats et des professionnels.

La rédaction : Vous avez auditionné la semaine dernière la présidente du CNB. Que portez-vous sur la situation plus particulière des avocats ?

Yaël Braun-Pivet : Les cabinets sont très fragilisés et il faut apporter des solutions. Je me réjouis que la commission Perben se remette en action. Il y a une réflexion large à mener avec l’ensemble des professions judiciaires, pour voir comment mieux articuler les missions de chacun. Il faut mener une réflexion sur tous les pans. Je suis moi-même ancienne avocate et je vois bien les difficultés des petites structures. La commission restera très attentive à leur situation, car ils sont indispensables à l’œuvre de justice.

La rédaction : La commission s’est également penchée sur la surpopulation carcérale. Du fait de la crise, il y a, pour la première fois en vingt ans, moins de détenus que de place de prison. Parallèlement, la réforme de l’échelle des peines prévue par la loi Justice est entrée en vigueur fin mars. Comment faire pour maintenir ce taux d’occupation ?

Yaël Braun-Pivet : Cette réforme de l’échelle des peines est essentielle. Mais aucune réforme législative n’a eu d’effet durable sans politique pénale volontariste. Nous avons maintenant les outils législatifs et un contexte particulier où, du fait de la crise, le niveau de surpopulation carcérale est moins critique, même si ce n’est pas le cas dans tous les établissements pénitentiaires. Lutter contre la surpopulation permet de rendre la prison plus utile car, dans une prison avec un taux d’occupation de 200 %, le travail de réinsertion n’est pas possible.

Il faut être très proactif pour conserver ce niveau. Pour cela, il faut une vraie politique de juridiction. Plus les juges de l’application des peines sont en échange avec les parquets, l’administration pénitentiaire et les SPIP, mieux cela fonctionne. Les acteurs ont aussi besoin d’outils de pilotage, pour avoir une vision fine de l’état des incarcérations, qu’ils n’ont pas aujourd’hui. Je souhaiterais pouvoir continuer les échanges avec les magistrats dans les semaines qui viennent pour voir quels sont les outils dont ils ont besoin.

Si, pour avoir des résultats dans la durée, il faut une loi d’amnistie, je ne suis pas opposée par principe. Certains ont envisagé un dispositif amnistie avec mise à l’épreuve. Il ne faut rien s’interdire mais réfléchir avec les magistrats, les SPIP et l’administration pénitentiaire. Nous avons fait preuve d’une grande intelligence collective dans la période. Poursuivons-la pour faire de la détention un temps utile, pour in fine lutter contre la récidive.

La rédaction : L’entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs, qui doit être précédée d’un débat sur la loi de ratification, a été repoussée à mars 2021. Savez-vous quand le texte sera étudié ?

Yaël Braun-Pivet : Sur le code de la justice pénale des mineurs, le travail des commissaires aux lois est ancien (v. Dalloz actualité, 21 févr. 2019, art. P. Januel). À la suite de l’habilitation à légiférer pour créer ce code, un groupe de travail de la commission a suivi la rédaction de l’ordonnance. Cela devait se concrétiser par l’étude de la loi de ratification, à laquelle la garde des Sceaux tenait beaucoup. Nous n’avons actuellement pas le temps de ce débat parlementaire, qui est indispensable, et la justice doit elle aussi souffler. D’où le report au début de l’année prochaine.

La rédaction : La commission des lois devra aussi se pencher d’ici la fin de l’année sur la prorogation de la loi SILT et des algorithmes de la loi renseignement. Des travaux de contrôle parlementaires sont en cours. Comment envisagez-vous ces débats, faudra-t-il aller au-delà de la simple prorogation en modifiant ces dispositifs ?

Yaël Braun-Pivet : Les deux sujets sont différents. Sur la loi SILT, avec les députés Raphaël Gauvain et Éric Ciotti, nous avons un contrôle permanent. Un rapport sur les trente premiers mois de la loi, qui récapitulera nos travaux et nos propositions, devrait être présenté avant la coupure estivale. Sur la loi renseignement, une mission d’information des députés Guillaume Larrivé, Jean-Michel Mis et Loïc Kervan devrait aboutir avant l’été. Par ailleurs, la délégation parlementaire au renseignement, conjointe avec le Sénat, a également fait des propositions pour élargir ses pouvoirs.

Une fois que ces deux rapports parlementaires auront été remis, l’Assemblée sera prête à légiférer. Nous n’avons pas encore de calendrier parlementaire précis, même si nous devrons légiférer avant la fin de l’année. L’ordre du jour est embouteillé et bousculé par la crise.

La rédaction : Quels ont été les retours des autres députés sur ces travaux ?

Yaël Braun-Pivet : J’avais, au début de la crise, réuni le bureau de la commission pour discuter de notre organisation et du choix des thématiques. J’ai un bon retour des députés. Même si je sens le souhait de nombreux députés de revenir siéger : c’est difficile quand on est parlementaire de ne pas venir siéger quand l’Assemblée étudie des textes importants.

Nous ne pouvons pas à ce jour faire des commissions qui mixeraient présence physique et visio. Par ailleurs, la visioconférence lisse les débats et annihile parfois les controverses. Sur certains enjeux, elle nous empêche d’avoir des débats politiques satisfaisants.

 

Propos recueillis par par Pierre Januel

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Yaël Braun-Pivet

Yaël Braun-Pivet est présidente de la commission des lois de l’Assemblée nationale.