« Professionnaliser la prise de décision publique face au risque »

La rédaction : Quelles sont les évolutions identifiées par le Conseil d’État sur le sujet depuis le rapport annuel de 2005 sur le même thème ?

Jean-Ludovic Silicani : Le rapport de 2005 portait sur l’indemnisation des conséquences du risque, notamment par la solidarité nationale, avec le système de fonds d’indemnisation. La commande du premier ministre se situe ici sur un autre plan : il s’agit de la manière de prendre en compte le risque dans l’action publique, au stade de la décision, et d’en assumer ensuite les conséquences. C’est aussi un sujet plus large parce qu’il traite des risques de toutes natures dans l’action publique. C’est ce qui fait d’ailleurs l’originalité de ce rapport : alors que beaucoup de réflexions ont traité jusque-là de risques particuliers, en matière sanitaire ou pénale par exemple, le rapport donne une vision de l’ensemble des risques.

Alors pourquoi ce sujet maintenant ? Il se trouve que nous sortons d’une trentaine d’années très marquées par de grandes crises sanitaires, environnementales, financières ou encore sociales et sociétales. L’État se retrouve aujourd’hui déstabilisé sur la manière de les prévenir et de les traiter. La seconde raison repose sur la nécessité d’avoir une action publique plus efficace pour répondre aux attentes du pays. L’appareil public est souvent trop frileux, trop précautionneux. Il faut que l’administration apprenne la culture du risque. C’est la conjugaison de ces deux situations qui rendait propice cette étude.

La rédaction : À quels types de risques les décideurs publics sont-ils confrontés ?

Jean-Ludovic Silicani : Nous avons montré que l’État – et les acteurs publics en général – se trouve face à deux types de risques. Il y a les risques endogènes, générés par l’action publique elle-même : par exemple celui de prendre une décision illégale ou d’être responsable d’un dommage. Et il y a des situations où les risques sont extérieurs aux collectivités publiques. Ils peuvent résulter d’activités dangereuses comme les mines, les installations classées, les dangers inhérents aux conditions de travail ou encore les activités bancaires. Ces risques exogènes à l’action publique, l’État doit les identifier, les prévenir de façon raisonnable et, dans l’hypothèse où le dommage se produit, les traiter.

La rédaction : Selon vous, la prise en compte du risque est-elle devenue aujourd’hui plus difficile ? Les attentes sont-elles plus fortes ou les décideurs publics plus frileux ?

Jean-Ludovic Silicani : Certains facteurs, comme les évolutions scientifiques et techniques, l’importance prise par l’information continue ou les réseaux sociaux, rendent incontestablement plus difficile la prise de décision publique. Face à un contexte changeant, moins facilement prévisible, les décideurs ont parfois une vision faussée des attentes du public. Or celui-ci est souvent plus lucide et plus rationnel qu’on le croit. Il attend certes des pouvoirs publics un haut niveau de protection contre les risques, mais il demande aussi qu’une plus grande liberté lui soit laissée.

Du côté de l’action publique coexistent une culture administrative, qui n’est traditionnellement pas très audacieuse, et une complexification du droit. L’excès de formalisme et la bureaucratisation de l’administration font que les agents sont amenés à trop se concentrer sur le respect de règles souvent formelles et innovent trop peu dans leur pratique professionnelle. De ce fait, l’administration n’est plus un aiguillon qui facilite l’innovation mais constitue souvent un frein.

Nous avons réfléchi à la manière de débloquer le système, pour que l’action publique prenne le « bon » niveau de risque. Afin de libérer des marges de manœuvre, la loi pourrait, dans certains domaines, se limiter à fixer des objectifs, des principes directeurs, laissant les acteurs définir les moyens de les atteindre. De même, un chef de service doit principalement fixer des objectifs à atteindre à ses agents. Cette idée des marges de manœuvre à tous les niveaux doit permettre de donner ou redonner des espaces de liberté aux acteurs publics pour prendre plus d’initiatives et innover. De même, il faut encourager les agents à exercer des missions difficiles. Pour cela, nous proposons notamment de jouer sur la part fonctionnelle de la rémunération et sur le déroulement de la carrière des agents publics, afin d’attirer sur les postes les plus difficiles et les plus risqués des personnes plus expérimentées.

La rédaction : La place de l’État dans la gestion des risques est-elle très différente de celle des collectivités territoriales ?

Jean-Ludovic Silicani : Elle n’est pas très différente pour ce que l’on a appelé les risques endogènes. En revanche, il y a une différence d’exposition aux risques exogènes entre l’État, qui est responsable des grands risques, comme en matière de santé, et, globalement, les collectivités territoriales. Encore faut-il, au sein des collectivités, distinguer le cas particulier du maire, qui détient des pouvoirs importants de police générale ou spéciale.

La responsabilité particulière de l’État vis-à-vis des grands risques soulève une question intéressante. En effet, de nombreuses agences, qui sont des établissements publics de l’État, se sont développées dans le domaine de la santé, de l’environnement ou encore en matière financière, avec d’importants pouvoirs de police. Ces agences se trouvent en réalité dans la même situation que des services compétents de l’État sans personnalité morale, par exemple, en matière d’installations classées ou de services vétérinaires. Or, aujourd’hui, toutes les personnes morales, privées et publiques, sont responsables pénalement sauf l’État. Par conséquent, suivant que l’État met en œuvre ses pouvoirs de police par l’intermédiaire d’une agence ou directement, le juge pénal pourra ou non condamner une personne morale. Cette situation n’est pas satisfaisante car, lorsqu’il n’est pas possible de condamner une personne morale, ce sont les agents qui sont personnellement poursuivis.

La rédaction : Que nous apprend le droit comparé sur la gestion des risques ?

Jean-Ludovic Silicani : Nous avons utilisé de nombreuses études sociologiques réalisées dans différents États. Un déplacement au Royaume-Uni, ainsi que des contacts avec le réseau diplomatique dans les États européens comparables et des échanges avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) nous ont également aidés à mieux percevoir la situation de la France. Il en ressort que le processus décisionnel manque parfois, dans notre pays, d’organisation et de transparence. Par exemple, au Royaume-Uni, on affiche plus volontiers le niveau de risque assumé par la décision publique. Notre tradition est un peu plus opaque, ce qui rend le débat confus.

La lettre de mission mettait en exergue deux aspects du droit français – le principe de précaution et le statut pénal des agents publics – qui passent pour être des freins puissants à l’innovation et à la prise de risque dans l’action publique. Or l’étude a montré, par un examen approfondi de ces deux régimes juridiques et une mise en perspective européenne, que la France n’est pas dans une situation plus défavorable ou atypique par rapport à ses partenaires. Pourtant, nombre de décideurs publics pensent le contraire et ils en sont comme paralysés.

Prenons l’exemple du principe de précaution, à qui l’on fait souvent dire une chose et son contraire, en fonction des objectifs que l’on poursuit. Il importe de relire sa définition : quand il y a une présomption de risque environnemental important, la première chose que l’administration doit faire est de mener une étude pour voir si la présomption est avérée ou non. C’est donc d’abord un principe d’action et non d’interdiction. En matière pénale, il faut rappeler aussi qu’après les procès qui ont parfois très injustement mis en cause certains décideurs publics, la loi dite « Fauchon » du 10 juillet 2000 a modifié le régime des délits non intentionnels : le risque pénal du décideur public qui n’est pas à l’origine directe des faits dommageables est cantonné à une faute grave. Il reste que les procédures pénales dont peuvent faire l’objet les décideurs sont longues et lourdes, pour leur vie professionnelle et personnelle, alors même qu’elles aboutissent très rarement à des condamnations. Des propositions sont faites pour remédier à cette situation.

La rédaction : Quelle est, selon vous, la proposition la plus importante du rapport ?

Jean-Ludovic Silicani : Il s’agit plutôt d’une série de propositions portant sur la gestion des ressources humaines. Si on veut que l’action publique soit plus innovante et que la culture administrative se transforme, il faut encourager les agents publics à être plus audacieux. Ils doivent donc y trouver un intérêt. Cela signifie mieux les payer quand ils prennent des postes plus difficiles et plus risqués. Et, quand ils ont occupé de tels postes, leur carrière doit se dérouler de manière plus favorable : l’accès à certains grades ou à certaines fonctions devrait ainsi être conditionné à l’occupation de postes difficiles. Mais, dès le début de la carrière, les modalités de recrutement puis de formation doivent permettre de diversifier les profils. Les jurys de concours ont une responsabilité importante en ce domaine et ils doivent accepter de prendre un certain niveau de risque en sélectionnant aussi des personnes non conformistes. Par ailleurs, quand un agent est confronté à une situation complexe où il peut avoir à gérer un risque, il ne doit pas être seul. Il doit y avoir, dans les administrations, comme cela existe dans les grandes entreprises, des référents auprès desquels les agents peuvent, de façon confidentielle, se confier ou recevoir des conseils

Plus largement, l’inspiration commune de toutes les propositions est que, pour bien décider en situation risquée, l’important c’est la connaissance : mieux connaître pour mieux décider. La personne qui décide sans savoir va être excessivement prudente car elle ne connaît pas la conséquence de ses décisions. Il faut professionnaliser la prise de décision dans les domaines où il y a un risque.

Propos recueillis par Emmanuelle Maupin