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Interview

Quinquennat Macron : quelle évolution de la justice pénale ?

Alors que le quinquennat de l’actuel président de la République française se termine, Dalloz actualité a souhaité retracer, à travers une série d’entretiens, les grandes évolutions juridiques à l’œuvre durant ces cinq dernières années sous l’effet conjugué de l’action des pouvoirs exécutif et parlementaire, voire des décisions de justice, et réfléchir aux évolutions à venir. Focus sur l’évolution de la justice pénale.

le 6 avril 2022

Lors de la campagne présidentielle de 2017, Emmanuel Macron, alors candidat, avait proposé un programme ambitieux de réforme de la justice en général et de la justice pénale en particulier. Ses propositions visaient principalement à renforcer l’autorité judiciaire, à accroître l’accessibilité de la justice et à en simplifier l’organisation. Son programme prévoyait également une augmentation sensible du nombre de places de prison et de meilleures alternatives à la peine de prison, ainsi qu’une réforme de la justice des mineurs. Emmanuel Macron proposait enfin un renforcement de la coopération à l’échelle de l’Union européenne. Débutée avec les chantiers de la justice, la présidence aura ainsi largement investi dans une réforme de la procédure pénale et des peines, avec notamment la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire que devait accompagner une loi organique du même jour, la loi du 8 avril 2021 améliorant l’efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale, ou bien encore l’entrée en vigueur d’un code de justice pénale des mineurs. Comment la procédure pénale a-t-elle évolué dans ses grands principes et son architecture ; quel aura été l’impact des différentes réformes sur la physionomie de la réponse pénale ou encore les modalités d’exécution des peines ? Entretien sur le bilan « justice pénale » du quinquennat avec Valérie-Odile Dervieux, magistrate, présidente de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris, Sabrina Goldman, avocat au barreau de Paris, ancien secrétaire de la Conférence, Laurent Griffon, magistrat au tribunal judiciaire de Nantes, président de l’Association nationale de l’exécution des peines (ANEP), Raphaële Parizot, professeur à l’Université Paris Nanterre.

 

La rédaction : Quelle appréciation portez-vous sur les grands mouvements qui traversent la procédure pénale française à l’issue du quinquennat d’Emmanuel Macron ?

Raphaële Parizot : À titre liminaire, j’aimerais souligner que, ainsi posée, la question revient à lier procédure pénale et pouvoir exécutif (« quinquennat d’Emmanuel Macron »). Or, s’il appartient au gouvernement d’impulser la politique de la nation (Constit., art. 20), y compris en matière pénale, la fabrique de la procédure pénale revient au législateur (Constit., art. 34). Toutefois – que ce soit l’effet recherché par Dalloz actualité ou non ! –, la formulation de la question met bien en lumière que depuis plusieurs années – et pas uniquement depuis le quinquennat actuel –, c’est le pouvoir exécutif qui est aux manettes en procédure pénale. Si l’on passe en revue toutes les lois importantes adoptées en matière pénale dans l’année qui vient de s’écouler, on constate qu’elles sont le résultat d’un projet de loi (L. du 24 janv. 2022, relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure ; L. du 22 déc. 2021, pour la confiance dans l’institution judiciaire ; L. du 24 août 2021, confortant le respect des principes de la République) ou bien, même quand elles résultent d’une proposition de loi, que le gouvernement a tenu la plume des auteurs du texte (L. du 25 mai 2021, pour une sécurité globale préservant les libertés).

Quelle évolution générale de la procédure pénale française ? Le mouvement principal à souligner est un déplacement du centre de gravité vers la phase préalable au procès pénal. Les réponses à l’infraction sont en effet de plus en plus données en amont du procès pénal et marginalisent, dans une certaine mesure, celui-ci, en le limitant aux hypothèses les plus graves (crimes). Le mouvement n’est pas nouveau, qui date du développement des alternatives aux poursuites dans les années 1990, mais il s’est accentué depuis quelques années. On peut donner l’exemple du mécanisme nouveau de la convention judiciaire d’intérêt public (C. pr. pén., art. 41-1-2 et 41-1-3) introduit par la loi du 9 décembre 2016 et étendu, sous le quinquennat actuel, à la fraude fiscale (L. du 23 oct. 2018) et à la matière environnementale (L. du 24 déc. 2020). On peut relever aussi l’extension de la composition pénale à la personne morale (C. pr. pén., art. 41-3-1 A, introduit par la loi du 23 mars 2019). Ce déplacement du centre de gravité de la procédure pénale au stade de la phase préalable au procès pénal fait du ministère public l’acteur central de la procédure pénale. Non seulement il peut répondre à l’infraction en faisant l’économie d’un jugement, mais il peut également, dans l’hypothèse où il décide de poursuivre, choisir une procédure accélérée ou simplifiée sur une palette qui s’est elle aussi enrichie : création de la comparution à délai différé (C. pr. pén., art. 397-1-1, introduit par la loi du 23 mars 2019) ou encore place toujours plus grande donnée à la procédure de l’ordonnance pénale dont le champ d’application ne cesse de s’étendre en matière délictuelle.

Cette hyper-place du ministère public pose plusieurs questions qui s’apparentent d’ailleurs à des ritournelles. Tout d’abord, face à la montée en puissance du parquet, quelle place reste-t-il au juge d’instruction ? L’instruction ne concerne aujourd’hui qu’un nombre très limité d’affaires (moins de 3 %). Par ailleurs, des prérogatives qui ont longtemps été l’apanage du juge d’instruction (demander un placement en détention provisoire par exemple) ne le sont plus aujourd’hui (le ministère public peut solliciter un placement en détention provisoire dans le cadre d’une comparution immédiate ou d’une comparution à délai différé). L’avenir du juge d’instruction s’annonce donc sombre. Ensuite, peut-on se contenter du statut actuel du ministère public alors que ses prérogatives se sont décuplées ? En réalité, la question de l’indépendance du parquet est la condition sine qua non si l’on veut fusionner les cadres d’investigation en France (enquête + instruction). Mireille Delmas-Marty nous laisse cette idée forte en héritage (commission Justice pénale et droits de l’homme, La mise en état des affaires pénales, Doc. fr., 1991) : si l’on veut confier au ministère public, dans tous les cas, la responsabilité des investigations, c’est à la condition de revoir les garanties d’indépendance du ministère public. Or nous sommes encore loin de garanties optimales pour des magistrats « institutionnellement écartelés » comme les qualifiait le procureur général près la Cour de cassation en 2018 (v. le discours de J.-C. Marin du 15 janv. 2018). Enfin, l’hypertrophie du ministère public emporte la nécessité de renforcer le contrôle du juge des libertés et de la détention, en développant les pouvoirs de contrôle (il faut pouvoir contester devant le JLD les actes de l’enquête, ce qui, pour l’heure, reste marginal) et en donnant au JLD les moyens de son contrôle (possibilité de consulter l’entier dossier de la procédure). Autrement dit, l’unification du cadre de la procédure pénale, qu’elle soit recherchée pour elle-même ou qu’elle émerge de la marginalisation du juge d’instruction, ne peut se faire sans avancer sur les questions de l’indépendance du ministère public et du développement du contrôle judiciaire. Or, sur ces deux points, les cinq années qui viennent de s’écouler s’avèrent décevantes. Je dirais même plus que décevantes, en prenant un exemple : le parquet européen. L’intégration dans la procédure pénale française du parquet européen par la loi du 24 décembre 2020, si elle est au service d’une belle idée de renforcement de la coopération judiciaire au sein de l’Union européenne, spécialement pour protéger les intérêts financiers de celle-ci, est aussi la marque d’une absence de vision claire du gouvernement sur le sens de la procédure pénale et les principes qui la guident. En effet, cette loi, qui introduit un nouveau titre « Du parquet européen » dans le code de procédure pénale (C. pr. pén., art. 696-108 s.), apparaît comme un travail bâclé traduisant « un désintérêt qui confine à l’indolence » (pour reprendre les mots de notre collègue E. Vergès dans sa lumineuse et sévère chronique, Une chimère génétiquement modifiée : la procédure conduite par le parquet européen délégué, RSC 2021. 143  s.) : possibilité de dessaisissement d’un juge au profit du parquet européen au mépris du principe de l’indisponibilité de l’action publique ; octroi de pouvoirs juridictionnels au parquet européen lui permettant de se prononcer sur la recevabilité de la constitution de partie civile alors qu’il est lui-même partie au procès et donc au mépris du principe d’impartialité…

Sabrina Goldman : Alors que la question de la confiance dans l’Institution judiciaire des Français a fait l’objet d’une loi du 22 décembre 2021, celle, centrale, du statut des magistrats du parquet au sein de l’autorité judiciaire a incontestablement été omise. La réforme du statut du parquet, bien qu’annoncée depuis au moins deux quinquennats, a en effet été repoussée par Emmanuel Macron, et ce alors que la réforme constitutionnelle avait été inscrite dans un projet de loi dès la première année de son élection à la présidence de la République.

Pourtant, l’alignement des conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles du siège, notamment en conférant au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) le pouvoir de nomination des procureurs et procureurs généraux, ainsi que le transfert du pouvoir disciplinaire à ce même CSM constituent au minimum la seule manière de mettre fin à l’ambivalence du statut du parquet. Cet oubli volontaire est particulièrement préoccupant lorsque l’on constate que les lois prises sous le quinquennat d’Emmanuel Marcon ont consacré une place prépondérante et grandissante du parquet dans l’enquête préliminaire.

Ainsi, la loi du 24 décembre 2020 relative au parquet européen par laquelle, pour se conformer à ses obligations européennes, l’État a instauré une nouvelle figure du parquet. S’il est trop tôt pour se prononcer sur les premiers mois de pratique de cette nouvelle autorité judiciaire, il faut tout de même souligner qu’en créant cette figure originale – et effrayante, si l’on ose le dire – d’un magistrat tout à la fois procureur et juge (en ce qu’il peut dans une même affaire : rassembler les preuves d’une infraction, trancher sur les prétentions des parties, clôturer les investigations et exercer l’action publique jusqu’à son terme, prérogatives qui ne sont compensées par aucune augmentation des droits des parties, et du mis en examen en particulier), l’État a confirmé sa volonté de rendre hyperpuissant le rôle du parquet et de mettre à l’écart le juge d’instruction.

Les prérogatives prépondérantes du parquet dans la procédure pénale sont aussi illustrées par la loi du 23 mars 2019 qui a notamment conféré au ministère public la faculté de solliciter un placement en détention provisoire préalablement à l’audience de jugement lors d’une comparution à délai différé.

Cette évolution dans le rôle grandissant du parquet est d’autant plus inquiétante que les garanties d’indépendance de ce dernier n’ont pas été revues, en s’abstenant de procéder à l’indispensable réforme constitutionnelle sur le statut du parquet.

Laurent Griffon : À terme, le statut des magistrats du parquet devra effectivement être aligné sur celui des juges, pour lesquels c’est le CSM qui décide de leur affectation en juridiction. En effet, les deux avancées qui ont pu être constatées ne suffisent pas pour faire taire les critiques d’un lien qui subsisterait entre le ministère public et le pouvoir exécutif. La première avancée est législative, la loi du 25 juillet 2013 fait interdiction au ministre de la Justice d’adresser la moindre instruction individuelle, et prévoit que le ministère public doit agir dans le respect du principe d’impartialité auquel il est tenu. La seconde est jurisprudentielle : au visa de la loi du 25 juillet 2013, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE 27 mai 2019, aff. C-508/18, D. 2019. 2122, et les obs. , note E. Rubi-Cavagna ; ibid. 1626, obs. J. Pradel ; AJ pénal 2019. 453, obs. T. Herran ; RSC 2019. 901, obs. Kai Ambos ; RTD eur. 2020. 333, obs. F. Benoît-Rohmer ) considère que, s’agissant des magistrats du parquet français, les éléments présentés suffisent à démontrer qu’ils disposent du pouvoir d’apprécier de manière indépendante, notamment par rapport au pouvoir exécutif, la nécessité de l’émission d’un mandat d’arrêt européen et son caractère proportionné et qu’ils exercent ce pouvoir objectivement, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge. Leur indépendance n’est pas remise en cause par le fait qu’ils sont chargés de l’action publique, ni par le fait que le ministre de la Justice peut leur adresser des instructions générales de politique pénale, ni par le fait qu’ils sont placés sous la direction et le contrôle de leurs supérieurs hiérarchiques, eux-mêmes membres du parquet, et donc tenus de se conformer aux instructions de ces derniers. Cela présente l’avantage de conforter le statut français du ministère public, mais a pour revers que le pouvoir politique pourrait considérer qu’une réforme est inutile.

S’agissant, par ailleurs, du parquet européen, il est encore trop tôt pour porter une véritable appréciation, sauf à relever que les atteintes aux intérêts financiers de l’Union européenne sont désormais traitées par un nouvel organe judiciaire indépendant et supranational, et que l’étendue des pouvoirs des procureurs du parquet européen va renouveler le débat relatif au maintien ou à la suppression du juge d’instruction.

Valérie-Odile Dervieux : Les évolutions de la procédure pénale au cours de ces cinq dernières années sont marquées par un mouvement incessant de textes porteurs de paradoxes et in fine d’insécurité juridique. La volonté évidente de faire et de répondre aux défis – voire aux faits divers – du moment – conditions indignes de détention, irresponsabilité pénale, lutte contre le terrorisme, violences conjugales… – aboutit à des textes qui alourdissent et complexifient la procédure pénale, voire créent de nouveaux contentieux dont l’impact réel n’est pas évalué.

Quelques exemples :

• Si les pouvoirs du parquet paraissent renforcés au fil des textes, l’absence de réforme de nature à garantir, a minima son indépendance (alignement des conditions de nomination sur les magistrats du siège) entraîne non seulement des questionnements légitimes sur sa qualité, en interne comme au niveau européen, d’autorité judiciaire, questions alimentées par le politique lui-même, mais aussi, procéduralement, des allers-retours de plus en plus fréquents avec le juge des libertés et de la détention, facteurs de délais, de recours et de fragilités procédurales. Parallèlement, l’absence de toute maîtrise du parquet sur les moyens de la police judiciaire, réformée dans le sens d’une plus grande concentration (mise en place des directions départementales depuis janvier 2021) et donc de contrôle sur les priorités, de choix des services saisi et, in fine, de maîtrise sur la célérité/fluidité des enquêtes, entre en parfaite contradiction avec l’imposition de délais contraints de l’enquête préliminaire (L. n° 2021-1729 du 22 déc. 2021).

• Si la place de la victime sort renforcée, voire priorisée dans certains contentieux (violences conjugales, avec des moyens de contrôle [BAR, TGD], avec des process transversaux [le juge pénal peut prendre des décisions relatives aux modalités d’exercice de l’autorité parentale, le juge civil peut limiter la liberté du mis en cause], v. L. n° 2020-936 du 30 juill. 2020), l’intégration organisationnelle reste liée à la question des moyens, notamment informatiques, et interroge le principe de la présomption d’innocence si facilement bafouée sur les réseaux sociaux.

• Si les délais « déraisonnables » sont unanimement critiqués par le citoyen (le rapport des Français à la justice sondage publié par la commission des lois du Sénat, le 27 sept. 2021), voire aboutissent à des nullités entières de procédure sur lesquelles la Cour de cassation se prononcera bientôt, l’augmentation des délais de prescriptions, la création de concept de « glisse » en la matière (L. du 21 avr. 2021) et la naissance d’un service cold case (L. n° 2021-1729 du 22 déc. 2021) manifeste, en même temps, le déni du temps pénal qui passe sans appréhender la question non encore traitée des experts judiciaires, de la conservation de la preuve et de son mode de recueil.

• Enfin, alors que la « justice doit entrer dans les salons » de chaque citoyen avec, au passage, la création d’un nouveau contentieux de l’enregistrement/diffusion des audiences (L. n° 2021-1729 du 22 déc. 2021, art. 1er et décr. n° 2022-462 du 31 mars 2022), le citoyen sortira définitivement de la justice pénale criminelle « moins grave » avec la généralisation des cours criminelles départementales (L. n° 2021-1729 du 22 déc. 2021, art. 9, et Décr. n° 2022-16 du 7 janv. 2022) au 1er janvier 2023.

Sans prétendre à l’exhaustivité, ces quelques exemples illustrent un contentieux procédural qui s’autoalimente, interrogent le sens (signification, direction) des réformes et laissent intacte la question du besoin de simplification.

La rédaction : Les réformes opérées au cours du quinquennat auront-elles permis un meilleur équilibre entre efficacité de la procédure pénale et protection des personnes ?

Raphaële Parizot : Il est difficile de se prononcer de manière globale. Ce que l’on peut dire est que, parmi les dernières lois adoptées, plusieurs sont venues renforcer les moyens d’investigation à disposition des enquêteurs soit pour consacrer de nouveaux moyens (c’est le cas des dispositifs aéroportés ou drones qui font leur apparition dans le code de procédure pénale avec la loi du 24 janvier 2022), soit pour en modifier le régime (c’est le cas des techniques spéciales d’enquête applicables en matière de criminalité organisée, dont la loi du 23 mars 2019 a cherché à unifier le régime et, pour certaines d’entre elles, à étendre le champ d’application à tous les crimes). À ces lois, directement en lien avec l’objectif de la procédure pénale qui est « de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs » (C. pr. pén., art. 14), il faut ajouter les lois adoptées pour prévenir la commission d’infractions terroristes, qui restent l’obsession sécuritaire de ces dernières années (v. les dispositions en matière de prévention du terrorisme introduites dans le code de la sécurité intérieure par la loi du 30 octobre 2017, qui permet la sortie de l’état d’urgence sécuritaire parce qu’elle le pérennise pour une part importante ; v. aussi les dispositions de la loi du 30 juillet 2021 qui introduit une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion).

Dans le même temps – preuve que la procédure pénale repose bien sur cet équilibre entre recherche de l’efficacité et protection des droits des personnes –, le législateur a renforcé un certain nombre de droits procéduraux. Ce renforcement s’est fait principalement sous l’influence européenne (des deux Europe), qui a permis un développement des droits de la personne dans la phase d’enquête. Rappelons, en effet, qu’en France, la personne suspecte n’est pas partie à la procédure et n’a pas accès au dossier la concernant. Toutefois, les choses évoluent : l’article 77-2 du code de procédure pénale introduit en 2016 a été refondu par la loi du 22 décembre 2021 pour garantir un meilleur accès au dossier de la procédure pendant l’enquête (sans toutefois que l’accès soit systématique ou immédiat). Ce renforcement s’est fait également sous la pression du Conseil constitutionnel lui-même influencé par la position de la chambre criminelle de la Cour de cassation qui joue, il faut le souligner, un rôle très fort ces dernières années au service des droits de la défense : introduction par la loi du 8 avril 2021 d’un recours en cas de conditions de détention indignes (C. pr. pén., art. 803-8) ; ajout par la loi du 22 décembre 2021 d’un nouvel alinéa à l’article préliminaire du code de procédure pénale relatif à la notification du droit au silence.

Sabrina Goldman : Si les efforts du législateur se sont concentrés sur un souci d’efficacité des enquêtes, en développant les moyens donnés à celles-ci (techniques numériques, drones), notamment en matière de prévention du terrorisme, la protection des personnes mises en cause a été négligée. Même si la loi du 22 décembre 2021 est supposée garantir un meilleur accès au dossier de la procédure pendant l’enquête, cet accès est limité et différé dans le temps. Ainsi, un avocat assistant une personne mise en cause ne peut toujours pas avoir accès au dossier dès le placement en garde à vue de son client (sauf les procès-verbaux des déclarations de son propre client…) ; en cela, la France n’est toujours pas sortie de la « culture de l’aveu » en matière policière qui a pourtant démontré son inefficacité et surtout ses dérives.

S’agissant des plaignants, les avocats doivent régulièrement convaincre les officiers de police judiciaire qu’ils ont le droit d’assister à l’audition de leur client(e), et ce alors même que l’article 10-2 du code de procédure pénale l’autorisait ; la loi du 22 décembre 2021 l’a ainsi expressément précisé.

Laurent Griffon : La prise en compte des victimes et de leurs intérêts est par ailleurs à parfaire, le contentieux des violences conjugales en est un exemple : les plaintes devraient être reçues par des officiers de police judiciaire (OPJ) spécialement formés à ce contentieux très particulier ; l’assistance d’un avocat pourrait être rendue obligatoire ; l’audition de la victime devrait être filmée afin de lui éviter d’avoir à répéter ses déclarations à plusieurs reprises, etc.

Valérie-Odile Dervieux : Parler « meilleur équilibre » entre efficacité de la procédure pénale et protection des personnes c’est envisager tout à la fois la question des droits de la défense et de la partie civile de manière systémique.

Des efforts ont été faits dans certains domaines mais les contradictions évoquées plus haut empêchent d’évaluer les grands équilibres. Je ne reprendrai pas les exemples parfaitement pertinents de Mme le professeur Parizot. La multiplicité des réformes et surtout la succession des priorités (terrorisme, sécurité publique lors des manifestations, violences conjugales, violences sexuelles sur les mineurs, rodéos urbains, protection des élus, lutte contre la haine sur les réseaux sociaux, irresponsabilité pénale) me réduisent à une réponse de Normande : ça dépend…

Force est de constater que pour le citoyen justiciable, ce sont avant tout les réformes concrètes (pensions alimentaires : Décr. n° 2022-259 du 25 févr. 2022 ; plainte en ligne : arr. du 26 juin 2020 ; modification du barème de l’aide juridictionnelle : Décr. n° 2021-810 du 24 juin 2021) basées sur des besoins exprimés et quantifiés, qui constituent les avancées les plus perceptibles.

La rédaction : Quelle appréciation faites-vous à l’évolution de la physionomie de la réponse pénale à l’œuvre depuis cinq ans ?

Raphaële Parizot : Parmi les engagements pris par le président de la République se trouve celui de restaurer une justice de proximité luttant contre les incivilités et la délinquance quotidienne. Une loi a d’ailleurs été adoptée en ce sens l’année dernière (L. du 8 avr. 2021). L’idée, qui est bonne, est de répondre le plus rapidement possible à toute forme de délinquance (sans que l’on s’interroge pour autant – et c’est un regret de ma part – sur le seuil de ce qui doit rentrer dans le droit pénal : les incivilités par définition ne sont pas des infractions…) par une réponse proche des individus : proche de l’infraction dans le temps, proche de l’infraction dans l’espace (c’est la suggestion d’audiences foraines dans la circulaire du 15 décembre 2020 relative à la mise en œuvre de la justice de proximité), personnalisée (la palette offerte au ministère public dans le choix de ses alternatives est enrichie). Mais, ces bonnes pratiques ne peuvent être réalisées sans des moyens dont on sait qu’ils manquent cruellement à la justice. Par ailleurs, et c’est peut-être un paradoxe, alors qu’il prône d’une main cette justice de proximité, le gouvernement retire d’une autre main les citoyens de la composition des juridictions criminelles au motif de l’engorgement des cours d’assises : c’est la création des cours criminelles départementales, d’abord de manière expérimentale par la loi du 23 mars 2019, puis de manière pérenne par la loi du 22 décembre 2021. Ces cours criminelles départementales sont des juridictions criminelles compétentes pour juger les crimes punis de quinze ans et de vingt ans de réclusion criminelle sans récidive (ce qui, soit dit en passant, crée une hiérarchie à l’intérieur même de la catégorie des crimes : sorte de sous-crimes ?) sans jury populaire et composées d’un président et de quatre assesseurs qui sont magistrats (deux d’entre eux peuvent être des magistrats à titre temporaire ou honoraires) ou pour l’un d’entre eux avocat honoraire. Si l’on attend de voir ce que cela va donner en pratique, on peut s’interroger sur cette philosophie de mise à l’écart des citoyens – du moins de certains d’entre eux : les citoyens non juristes – des juridictions criminelles (la justice de proximité ne s’entend-elle donc que des petites infractions ?) et sur la réponse donnée par une proposition de composition assez complexe (et qui nécessite elle aussi davantage de moyens) à une lourdeur/lenteur dénoncée.

Sabrina Goldman : En dépit d’intenses contestations d’avocats, magistrat et greffiers, la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice adoptée le 18 février 2019 a modifié de manière substantielle la procédure pénale et l’exécution des peines.

Les droits des victimes ont été affectés par cette réforme qui a instauré la faculté pour le procureur de la République de requérir l’inutilité d’une information judiciaire en cas de plainte avec constitution de partie civile, ce dernier pouvant ainsi user d’un filtre au droit d’un plaignant à la désignation d’un juge d’instruction.

Les droits de la défense ont été également douloureusement atteints par l’extension des pouvoirs du procureur de la République – qui peut désormais notamment autoriser la poursuite des actes d’enquête possibles en matière de criminalité organisée, en ce compris la géolocalisation, l’infiltration, le recours à l’IMSI catcher ou encore la sonorisation, durant quarante-huit à compter du réquisitoire introductif, la systématisation des enquêtes sous pseudonyme (autrefois réservée aux infractions liées à la cybercriminalité ou en bande organisée).

De même, les droits de la défense ont été réduits par l’instauration de la cour criminelle pour les crimes punis de quinze à vingt ans de réclusion criminelle, commis par un majeur hors récidive légale, sacrifiant les jurés populaires au bénéfice d’une prétendue gestion des flux.

En réalité, cette réforme impliquant le recrutement de magistrats aux fins de siéger dans ces cours, il aurait été préférable de mettre ces moyens à la multiplication des sessions de cour d’assises et à permettre aux chambres de l’instruction d’examiner les recours formés en matière d’information judiciaire criminelle plus rapidement.

En outre et surtout, elle écarte et éloigne ainsi les citoyens de cet accès privilégié à la justice ; c’est d’autant plus absurde que la loi du 22 décembre 2021 prétend, pour restaurer la confiance dans l’institution judiciaire, qu’il est nécessaire, à des fins pédagogiques, de filmer les audiences, ce qui paraît être – outre le cas des procès historiques – une mauvaise solution à un vrai problème…

Laurent Griffon : S’agissant du sujet d’une meilleure accessibilité de la justice pénale, il est à noter tout d’abord à noter que la mise en place de la plateforme « TIG 360 » qui est l’un des outils qui doivent contribuer au développement du prononcé et de l’exécution des peines de travail d’intérêt général (TIG), je dirais que c’est une très bonne idée, mais une mauvaise réponse à un vrai problème. Le TIG n’a d’intérêt que s’il est exécuté ; or le nombre de postes est très insuffisant, et la covid n’a rien arrangé.

Concernant ensuite l’évolution de la place des citoyens au sein de la justice pénale, on relèvera que la loi de confiance dans l’institution judiciaire a restreint la place des citoyens en matière criminelle par la généralisation, à terme, des cours criminelles départementales, lesquelles sont composées uniquement de magistrats professionnels pour les crimes punis de vingt ans de réclusion criminelle, sans récidive, et en première instance. Le principe de réalité – la pauvreté des moyens dont la justice dispose en France – a chassé les citoyens de nombre de procès criminels pour des raisons de coûts et de temps.

Ces cours départementales présentent cependant un avantage incontestable, celui d’éviter la correctionnalisation pour deux types d’infractions, les vols à main armée, d’une part, les viols, d’autre part. Nantes est site d’expérimentation, le constat est que les procès se tiennent en un ou deux jours, sans perte de qualité de l’avis de l’ensemble des parties et sans qu’il y ait d’écarts importants dans le prononcé des peines. C’est d’ailleurs le bilan qui a été fait par la Chancellerie. La généralisation des cours criminelles départementales devrait avoir pour effet de revenir à des délais raisonnables pour juger les crimes, que ce soit par une cour d’assises ou une cour criminelle départementale.

Valérie-Odile Dervieux : La réponse pénale s’est profondément enrichie. Les mesures alternatives, l’extension du domaine de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) (L. n° 2021-1729 du 22 déc. 2021) et de la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) (L. du 24 déc. 2020), la création de l’agence du TIG, marquent des progrès certains dans l’appréhension du droit de la peine et de sa nécessaire diversité.

Le recul de l’aménagement des peines avec la disparition des remises de peine dites « automatiques », l’extension parallèle des mesures de libération sous contrainte et l’épisode covid des reconductions automatiques - finalement déclarées inconstitutionnelles (Cons. const. 29 janv. 2021, n° 2020-878/879 QPC),- des détentions provisoires, montrent la limite de l’exercice : l’incohérence entre le discours qui fait de la prison l’unique mesure de l’efficacité pénale et des textes basés sur le principe du caractère exceptionnel de la peine privative de liberté et la diversité nécessaire de la réponse pénale.

La rédaction : Concernant les peines de prison, la réforme de 2019 a proposé la diminution de la surpopulation carcérale et le respect du principe « toute peine prononcée doit être exécutée ». Ont ainsi été votés la fin des peines de prison égales ou inférieures à un mois, le développement des alternatives à la prison, rendues obligatoires, sauf exception, pour les peines de moins de six mois, et la fin des aménagements de peines, avant la mise à exécution, pour les peines fermes de plus d’un an. En revanche, la libération sous contrainte devient systématique, sauf décision contraire du juge de l’application des peines, aux deux tiers des peines de moins de cinq ans. Quelle appréciation portez-vous sur l’évolution des peines et de leurs modalités d’exécution ?

Raphaële Parizot : Il faut d’emblée relever que la France a l’un des taux de surpopulation carcérale les plus élevés d’Europe. Et si la crise sanitaire que nous traversons a eu un effet – bénéfique – sur le taux d’incarcération, il s’est agi d’un feu de paille. En effet, au 1er juillet 2019, il y avait 71 710 détenus pour 61 105 places (soit une densité carcérale de 117 %) ; aujourd’hui, après une chute importante en 2020 (59 211 détenus pour 60 603 places), les chiffres sont quasiment revenus, en février 2022, au niveau de 2019 avec 69 964 détenus pour 60 701 places (soit une densité carcérale de 115 %). Il existe plusieurs manières de remédier à la surpopulation carcérale : en construisant de nouveaux établissements pénitentiaires, en limitant les peines privatives de liberté, en soutenant les aménagements des peines privatives de liberté. L’orientation actuelle du gouvernement est à la fois de renforcer le nombre de places de prison et de limiter l’incarcération (depuis la loi du 23 mars 2019, il n’est plus possible de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à un mois – C. pén., art. 132-19 – et le juge est tenu, par principe, d’aménager ab initio, les peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à un an – avec une distinction selon que la peine est inférieure ou égale à six mois ou bien comprise entre six mois et un an, C. pén., art. 132-25).

Mais, dans le même temps, l’octroi des aménagements de peine est durci pour les peines supérieures à un an d’emprisonnement : est posé le principe de l’exécution effective de telles peines et, depuis la loi du 22 décembre 2021, sont supprimées les réductions de peine automatiques sauf mauvaise conduite (crédits de réduction de peine), remplacées par des réductions pour bonne conduite (C. pr. pén., art. 721). Que penser de cette nouvelle alchimie ? Il est sans doute trop tôt pour pouvoir en apprécier le résultat. Mais il faut quand même souligner que l’épisode de 2020 a démontré qu’il était possible de faire diminuer le nombre de personnes incarcérées, sans remettre en cause la sécurité publique, par une politique de soutien aux aménagements de peine.

Sabrina Goldman : Cette réforme souligne une nouvelle fois la volonté contradictoire du législateur qui tout à la fois impose l’aménagement des peines par le juge correctionnel afin que la peine prononcée corresponde la peine exécutée, et étend très largement les facultés de conversion par le juge de l’application des peines. De même, tout en abaissant le seuil d’aménagement des peines pour les condamnés libres (à douze mois versus vingt-quatre mois, hors récidive légale), il augmente à vingt-quatre mois (versus douze mois auparavant, hors récidive légale), le seuil d’aménagement de peines pour les condamnés détenus.

Il faut y lire incontestablement une volonté d’affichage politique, en incohérence avec la pratique en matière d’application des peines.

S’agissant de l’aménagement des peines ab initio par le juge correctionnel, ce dernier – même s’il y est désormais contraint – est toujours réticent à appliquer ce régime.

Là aussi, une augmentation des moyens et une meilleure lisibilité des lois applicables seraient bien plus bénéfiques que cet amoncellement législatif incohérent et inefficace.

Laurent Griffon : L’exposé de la rédaction résume parfaitement les contradictions de la réforme : sévérité accrue avant la mise à exécution des peines d’emprisonnement, puis de nouvelles largesses dès qu’une peine est portée à l’écrou : aménagement recevable deux ans avant la date de fin de peine (disposition entrée en vigueur une année avant la généralisation du seuil d’un an pour aménager une peine en étant libre), automaticité de la libération sous contrainte à trois mois de la date de fin de peine sans aucun projet, le pouvoir de refus du juge étant limité à l’impossibilité matérielle.

Le droit de l’exécution des peines est un chantier législatif permanent, il devient inextricable, sinon inapplicable. Par exemple, avec l’entrée en vigueur au 1er janvier 2023 des dispositions de la loi du 22 décembre 2021 en matière de réductions de peines, une dizaine de régimes devront être mis en œuvre au regard des règles d’application de la loi dans le temps, soit quatre pour les condamnés de droit commun, trois pour les auteurs d’infractions terroristes, et trois pour les condamnés pour des faits de violences sur personnes dépositaires de l’autorité publique. C’est un facteur d’insécurité juridique.

Par ailleurs, la mesure phare de la loi Taubira de 2014 a disparu, avec une réécriture de l’échelle des peines qui promeut la détention à domicile sous surveillance électronique et déclasse les peines patrimoniales, pourtant très efficaces.

Le juge est indépendant, mais il n’est pas libre en ce qui concerne le choix de la peine : le législateur impose des seuils et des règles très contraignantes dont l’application suscite tellement de difficultés que les pratiques sont très diverses. La Cour de cassation a dû, par une série d’arrêts, interpréter la loi, ajoutant ainsi une nouvelle grille d’analyse qu’elle a d’ailleurs précisée par une note explicative publiée en même temps que les arrêts.

L’effort du législateur porte sur le prononcé de la peine, c’est un choix qui relève du politique, mais qui ne peut pas résoudre la question de la surpopulation chronique qui tient à trois facteurs : l’insuffisance du parc pénitentiaire ; le poids de la détention provisoire ; enfin la nature des peines portées à l’écrou, qui sont majoritairement des peines non aménageables et des peines résultant de décisions des juridictions de l’application des peines.

Enfin, pour réduire de façon drastique le nombre de personnes incarcérées lors du premier confinement, le choix a été de maintenir en détention les prévenus, présumés innocents, et de libérer des condamnés, présumés coupables. Cela ne manque pas d’interroger dans une démocratie.

Valérie-Odile Dervieux : Je ne peux que confirmer les constats de mon collègue Laurent Griffon. La politique de la jauge (limiter les peines de prison au parc pénitentiaire) instaurée durant la période covid avec un succès certain mais juridiquement fragile (annulation de la circulaire Belloubet du 20 mai 2020) n’est pas viable car illisible pour le citoyen.

Gageons que la promulgation, à droit constant, du code pénitentiaire au Journal officiel de ce 5 avril 2022 (ord. n° 2022-478 du 30 mars 2022 et décr. n° 2022-479 du même jour, en vigueur le 1er mai 2022) aura peut-être un effet sur la manière, pour le législateur, d’appréhender les choses et pour les citoyens et les professionnels de mieux en comprendre la complexité.

La rédaction : Même si cette opposition est antérieure au quinquennat « Macron », les cinq dernières années auront vu la tension entre les forces de police et la justice se dégrader. Quel peut-être selon vous l’impact à moyen/long terme de cette dégradation des relations police/justice ? Comment améliorer cette relation ?

Sabrina Goldman : L’impact de cette dégradation, grandissante, est catastrophique et aura des conséquences au long terme sur l’ensemble des acteurs de la justice et bien entendu sur les citoyens, qui ressentent pour nombre d’entre eux un sentiment d’incompréhension, voire de défiance vis-à-vis de la police et de la justice, la trouvant soit trop laxiste, soit trop sévère.

Une plus grande présence des magistrats sur « le terrain » une meilleure formation des policiers, un suivi permettant de détecter les situations de fragilité de ces professionnels, et enfin une mise à exécution des sanctions éventuellement demandées par le Défenseur des droits permettraient de poser les bases à une amélioration de cette relation.

Laurent Griffon : Si cette dégradation persiste ou augmente, la justice sera nécessairement moins bien rendue. En effet, la politique actuelle du ministère de l’Intérieur est de renforcer les effectifs sur la voie publique, au détriment du judiciaire, ce que nombre de magistrats déplorent.

L’opposition trouve aussi sa source dans le fait que les magistrats seraient laxistes dans le prononcé des peines, mais aussi dans leur exécution, alors qu’ils ne font qu’appliquer la loi, et ils sont peu nombreux au sein des forces de sécurité intérieure à connaître les règles applicables en la matière.

Valérie-Odile Dervieux : L’opposition police/justice est, à mon sens, instrumentalisée mais ne correspond pas à la réalité du terrain. Les parquets et les services d’enquête travaillent ensemble au quotidien ensemble pour assurer la mise en oeuvre des réformes, des priorités de politique publique et diligenter au mieux les investigations relatives aux crimes et aux délits.

La rédaction : Après avoir débuté par les chantiers de la justice, le quinquennat « Macron » se termine par la mise en place des états généraux de la justice, qui ne rendront leurs premières préconisations qu’au lendemain des élections présidentielles. Dans ce cadre, quelles seraient selon vous les mesures de justice pénale à prioriser ?

Raphaële Parizot : Parmi les chantiers de la justice, il y avait l’amélioration et la simplification de la procédure pénale. Or, s’il y a certains points d’amélioration, ils sont circonscrits et ne portent pas de vision d’ensemble. Quant à la simplification, elle n’a tout simplement pas eu lieu et le code de procédure pénale est aujourd’hui illisible. Une proposition difficile, mais ambitieuse et nécessaire, consisterait à annoncer, au lendemain des élections présidentielles, la réforme du code de procédure pénale dans son ensemble pour faire naître enfin un nouveau code de procédure pénale.

Sabrina Goldman : Je prioriserai pour ma part l’augmentation véritable des moyens de la justice est le chantier primordial qui a pourtant été omis de ces états généraux.

Laurent Griffon : Une pause législative durable serait la bienvenue, accompagnée d’une évaluation des dispositifs, d’une simplification du droit des peines et de l’exécution des peines et, surtout, d’une augmentation des moyens de la justice (magistrats, greffiers, avocats, aide juridictionnelle), thème qui n’est pas prévu dans le cadre des états généraux de la justice.

Valérie-Odile Dervieux : Avec mon collègue Laurent Griffon, j’aspire également à une pause… Enfin…

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La nomination des magistrats du parquet sur avis conforme du CSM est à mon avis une question subsidiaire. L'essentiel est avant tout que le parquet soit tenu à un devoir d'objectivité (obligation d'enquêter à charge et à décharge), qu'il ne soit plus sous la tutelle du garde des Sceaux en matière de politique pénale et surtout qu'il soit mis fin à la « fongibilité » des magistrats qui le composent.

Les pays qui ont adopté cette réforme dans le monde (et ils sont très nombreux notamment en Amérique Latine), ont effectivement des Ministères publics qui ne sont pas soumis à ce principe hiérarchique vis-à-vis de l'exécutif. Mais cette indépendance fonctionnelle est parfaitement réalisable en maintenant le mode de nomination actuel. Cela passe par la création d'un « parquet général de la République » chargé de superviser l'activité des parquets inférieurs. En outre dans ces pays, lors de l'ouverture d'une enquête, les parquets désignent habituellement un magistrat (ou un groupe de magistrats) qui assurent le suivi de l'enquête et qui se chargent par la suite de soutenir l'accusation devant toutes les juridictions de jugement (y compris devant les Cours suprêmes). La qualité des enquêtes, des interrogatoires et des plaidoiries se trouve ainsi considérablement renforcée par le fait que c'est le même magistrat qui assure l'accusation à tous les stades de la procédure (ils ne se substituent pas les uns les autres comme en France).

Inévitablement, la transformation du parquet en « juge d'instruction » s'accompagne d'un contrôle juridictionnel étroit par un juge impartial (juge de « contrôle » lors de la phase d'investigation ; président « arbitre » lors des audiences).

Par ailleurs, le basculement de notre procédure actuelle (à dominante inquisitoire) vers une procédure accusatoire rendant les juges du siège totalement impartiaux commande inévitablement de mettre fin à la présence des jurés. Le maintien des jurés populaires - dont on sait qu'ils sont plus influençables que des magistrats professionnels - risquerait de déboucher sur une procédure accusatoire à l'américaine, ce à quoi les français sont particulièrement hostiles.

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Valérie-Odile Dervieux, Sabrina Goldman, Laurent Griffon, Raphaële Parizot

Valérie-Odile Dervieux est magistrate, présidente de la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris.

Sabrina Goldman est avocat au barreau de Paris, ancien secrétaire de la Conférence.

Laurent Griffon est magistrat au tribunal judiciaire de Nantes, président de l’Association nationale de l’exécution des peines (ANEP).

Raphaële Parizot est professeur à l'Université Paris Nanterre, codirectrice du Centre de droit pénal et de criminologie et du master Droit pénal et sciences criminelles.