Quinquennat Macron : quelle évolution du droit des mineurs ?

Alors que l’enfant aura été l’objet, directement ou indirectement, de textes majeurs du quinquennat qui s’achève, nous avons souhaité revenir sur l’évolution du droit des mineurs, dans ses dimensions pénales comme civiles, avec Philippe Bonfils, professeur à Aix-Marseille Université, doyen honoraire et avocat au barreau de Marseille et Adeline Gouttenoire, professeure à l’Université de Bordeaux, auteurs notamment du précis Dalloz consacré au Droit des mineurs.

NDLR : Un entretien dédié à la question spécifique des violences sexuelles sera par ailleurs publié dans l’édition à venir du vendredi 11 mars.

La rédaction : Quel regard portez-vous globalement sur l’évolution du droit des mineurs durant le quinquennat qui s’achève ?

Philippe Bonfils et Adeline Gouttenoire : L’enfant a incontestablement été l’objet de l’attention du législateur entre 2017 et 2022, comme en témoigne notamment le vote de trois lois le concernant dans les dernières semaines de législature. Plus largement, un nombre particulièrement important de lois ont concerné le mineur durant ces cinq dernières années, dont certaines d’une ampleur remarquable, comme le code de justice pénale des mineurs.

On note une volonté certaine de placer l’enfant au cœur du débat et de consacrer à son profit des droits nouveaux, tout en assurant l’effectivité de ceux dont il est déjà titulaire. Le droit des mineurs a incontestablement progressé durant le dernier quinquennat même si on peut s’interroger sur certaines orientations ou regretter parfois un manque d’ambition de certains textes. L’intervention du législateur des cinq dernières années en droit des mineurs se caractérise en outre par la diversité des champs d’intervention, le droit pénal comme le droit civil ayant été concernés, parfois par le même texte. Par ailleurs, l’objet des nouveaux textes relatifs au mineur assure le double objectif de renforcer sa protection tout en améliorant ses droits participatifs et son autonomie.

Il faut également relever la mise en place de plusieurs commissions destinées à faire le bilan et émettre des recommandations sur des questions concernant les enfants. On citera à cet égard la CIVISE, qui devrait constituer un apport essentiel sur la question de l’inceste, dans le sillage du rapport rendu par la CIASE, qui, certes, n’a pas été désigné par le gouvernement, mais était présidé par un haut magistrat. Le rapport de la Démarche de consensus relative aux interventions de protection de l’enfance à domicile rendu en 2019 participe également de la réflexion sur une amélioration du dispositif de protection de l’enfance, comme d’autres rapports commandés par le gouvernent tel que celui de Boris Cyrulnik sur les 1 000 premiers jours de l’enfant.

La présence dans le gouvernement d’un secrétaire d’État à l’enfance a évidemment constitué un atout majeur pour l’évolution des droits de l’enfant durant ce quinquennat.

La rédaction : En droit pénal, le législateur est intervenu à la fois à propos du mineur délinquant et du mineur victime. S’agissant des mineurs délinquants, quelles sont les principales réformes de ces dernières années ? Et en quoi le droit pénal des mineurs a-t-il été modifié ?

Philippe Bonfils : Du point de vue du droit pénal des mineurs délinquants, le quinquennat qui s’achève est incontestablement marqué par l’abrogation de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et par l’adoption du code de la justice pénale des mineurs, entré en vigueur le 30 septembre dernier. Depuis longtemps, et malgré les incessantes réformes dont elle avait fait l’objet, l’ordonnance de 1945 était régulièrement critiquée et la question d’une codification de la matière était fréquemment discutée, spécialement depuis la remise des travaux de la Commission Varinard en 2008. C’est désormais chose faite, même si l’on peut déplorer que le gouvernement ait choisi de procéder par voie d’ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution (ord. n° 2019-950, 11 sept. 2019), le Parlement ayant néanmoins exercé son contrôle – et apporté d’utiles modifications – à l’occasion de la loi de ratification n° 2021-218 du 26 février 2021.

Quoi qu’il en soit, le code est entré en vigueur, avec des réformes d’importance, comme la fixation d’un nouveau seuil de responsabilité pénale, la réorganisation des mesures éducatives ou la nouvelle procédure de mise à l’épreuve éducative. S’agissant du seuil de responsabilité, le code (art. L. 11-1) fixe désormais à l’âge de 13 ans une présomption de discernement, et donc une présomption d’absence de discernement en dessous de cet âge. Bien qu’il ne s’agisse que d’une présomption simple, ce seuil de responsabilité constitue un changement considérable avec le droit antérieur, qui envisageait le discernement aux alentours des 7-8 ans (Crim. 13 déc. 1956, n° 55-05.772, Laboube). Il s’agit clairement ici d’une réforme plus douce, ayant donc vocation à rétroagir in mitius, aux infractions commises avant l’entrée en vigueur du code. Le code réforme aussi la réponse pénale apportée aux mineurs, en supprimant la catégorie des sanctions éducatives, et, surtout, en réorganisant les mesures éducatives autour de deux mesures seulement : l’avertissement judiciaire et la mesure éducative judiciaire, susceptible d’intervenir à titre provisoire ou définitif, et regroupant quatre modules (insertion, réparation, soins et placement) et des interdictions ou des obligations. La primauté de l’éducation sur la répression demeure le principe, mais il permet désormais de combiner pleinement mesure éducative et peine.

S’agissant de la procédure, le code enlève au juge des enfants la fonction d’instruction qu’il avait jusqu’alors pour les contraventions de cinquième classe et les délits, et institue une nouvelle procédure, comportant une césure entre deux audiences, la première sur la culpabilité, l’action civile et les mesures provisoires, et la seconde sur la peine et les mesures définitives. Cette procédure dite de mise à l’épreuve éducative (art. L. 423-4 et L. 521-1 s.) poursuit l’objectif de concilier une réponse rapide, puisque la première audience intervient dans un délai compris entre dix jours et trois mois à partir de la remise de la convocation ou du déferrement, et une prise en charge éducative, la seconde audience intervenant dans un délai compris entre six et neuf mois après la première audience, la période de mise à l’épreuve éducative permettant la réalisation d’investigations poussées sur la personnalité et la mise en œuvre d’une mesure éducative judiciaire provisoire. Mais, dans le même temps, le code permet de déroger à cette procédure exigeante, avec une audience unique (sur la culpabilité et la sanction donc) devant le tribunal pour enfants, intervenant dans le même délai, soit entre dix jours et trois mois. Les conditions posées par l’article 423-4, alinéa 3, du code de la justice pénale des mineurs ne sont guère contraignantes (peine encourue de trois ans pour les mineurs âgés de seize ans et de cinq ans pour les mineurs entre 16 et 18 ans ; existence d’un dossier de personnalité datant d’un an maximum ou mineur refusant de se soumettre à des opérations de prélèvement), et peuvent laisser craindre que l’exception devienne la règle, et que la procédure applicable aux mineurs se rapproche dangereusement de celle des majeurs. Cela est d’autant plus vrai que le code permet au parquet de saisir le juge des libertés et de la détention d’une demande de placement en détention provisoire immédiatement après le déferrement, dans l’attente de l’audience au fond, qui doit alors se tenir dans un délai de dix jours à un mois. Dans cette perspective, l’inscription d’un article préliminaire du code inspiré par la décision du 29 août 2002 du Conseil constitutionnel et par l’article 3, 1, de la Convention internationale des droits de l’enfant, revêt donc une importance toute particulière.

L’entrée en vigueur du code de la justice pénale est récente et on manque évidemment de recul pour émettre un avis éclairé. Pour autant, on peut relever que, moins de six mois après son entrée en vigueur, le code a déjà été modifié à deux reprises (loi pour la confiance dans l’institution judiciaire du 22 décembre 2021 et loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure du 24 janvier 2022), notamment afin de prendre en considération la jurisprudence du Conseil constitutionnel. C’est ainsi, par exemple, que le droit de se taire doit désormais être notifié aux mineurs par les éducateurs de la Protection judiciaire de la jeunesse en début d’entretien, notamment dans le cadre du recueil de renseignements socio-éducatifs. Surtout et plus profondément, le nouveau droit pénal des mineurs est partagé entre la préservation, voire le renforcement, de l’autonomie de la matière et la tendance à un durcissement de la réponse pénale à l’égard des mineurs, spécialement sur le terrain procédural. Dans ce sens, le code paraît avoir prolongé une dynamique qui était déjà perceptible dans la loi Perben 1 du 9 septembre 2002. Il convient cependant que les nécessités et les contraintes d’une logique de gestion des chiffres ne prennent pas le dessus d’une matière qui doit nécessairement rester profondément humaniste et faire primer – toujours et par principe – l’intérêt supérieur de l’enfant.

La rédaction : Concernant les mineurs victimes, quelles sont les évolutions majeures du quinquennat qui s’achève ?

Philippe Bonfils : Au cours des cinq dernières années, le législateur s’est préoccupé de la situation des mineurs victimes d’infractions pénales (et notamment sexuelles) avec plus ou moins de succès. À dire vrai, on assiste en ce domaine à une véritable frénésie législative, à laquelle des considérations électoralistes, voire populistes, ne sont pas étrangères. Il est vrai qu’on s’identifie davantage au mineur victime qu’au délinquant, même mineur, et que, dans ce domaine, c’est souvent l’émotion qui tient compte d’exposé des motifs.

Quoi qu’il en soit, il devenait indispensable de résoudre une bonne fois pour toutes les difficultés posées par l’appréciation du consentement en matière sexuelle pour les mineurs. En effet, la nécessité de caractériser à l’égard des mineurs l’un des caractères de l’agression sexuelle et donc du viol (la contrainte, la violence, la surprise ou la menace) s’avérait souvent en pratique très compliquée, et, spécialement dans le contexte qui est désormais le nôtre, certaines décisions ont pu susciter de vives interrogations. La loi Sciappa du 3 août 2018 avait certes essayé d’apporter une réponse, mais finalement la réforme qui en était résultée n’était guère convaincante sur ce point. En revanche, la loi n° 2021-478 du 21 avril 2021 visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l’inceste a – enfin – apporté une réponse satisfaisante. Faisant suite à deux ouvrages dénonçant des faits d’agressions sexuelles et/ou de viols sur mineurs et d’inceste (V. Springora, Le consentement, Grasset, 2020 ; C. Kouchner, La familia grande, Seuil, 2021), le texte instaure un seuil du consentement sexuel qu’il fixe à 15 ans, de sorte que toute relation sexuelle d’un majeur sur un mineur de moins de 15 ans est nécessairement une agression sexuelle, voire un viol, sans qu’il soit désormais besoin d’examiner les caractères de violence, contrainte, surprise ou menace (C. pén., art. 222-23-1 et 222-29-2). La loi réserve la situation d’une relation entre un majeur et un mineur ayant moins de cinq ans d’écart (clause dite « Roméo et Juliette »), mais cette limitation n’est pas de nature à remettre en cause l’apport de la loi, d’autant qu’elle ne s’applique pas aux faits incestueux. Ainsi, la loi nouvelle permet enfin de contourner la question du consentement pour les mineurs de moins de 15 ans, et met fin aux atermoiements de la jurisprudence sur la notion de contrainte.

Cette même loi met également en place un nouveau dispositif destiné à lutter contre la prescription des infractions sexuelles commises sur les mineurs. Depuis longtemps, le législateur combat la prescription des infractions commises sur les mineurs en allongeant le délai de prescription, et en repoussant le point de départ de ce délai à la majorité de la victime. La loi n° 2018-703 du 3 août 2018 avait ainsi fait passer le délai de prescription des crimes sexuels sur les mineurs de vingt à trente ans, pour conserver une spécificité après la loi du 27 février 2017 qui avait porté le délai de droit commun à vingt ans en matière criminelle. Mais la loi du 21 avril 2021 a imaginé un mécanisme nouveau, relatif aux « serial violeurs ». Le texte prévoit ainsi que la commission d’une nouvelle infraction sexuelle par un même auteur prolonge le délai de prescription d’une infraction sexuelle précédente commise sur une autre victime (C. pr. pén., art. 7 et 8). Ainsi, la prescription des premières infractions d’un violeur en série se trouve prolongée jusqu’à l’expiration du délai de prescription des dernières, ce qui devrait empêcher la prescription de survenir. Plus encore, ce même texte affirme désormais que les causes interruptives de prescription pour une infraction sexuelle servent de causes interruptives de prescription pour une autre infraction sexuelle commise par la même personne sur un autre mineur (C. pr. pén., art. 9-2). Là encore, il s’agit d’une disposition très protectrice des mineurs victimes, qui devrait empêcher la survenance de la prescription.

Le dispositif législatif de protection des mineurs victimes est aujourd’hui très performant, et la législature qui s’achève a certainement contribué à ce renforcement du droit pénal des mineurs victimes. Il reste à le mettre en œuvre de manière effective, sur le terrain, en donnant à la justice et à la police les moyens correspondants. Il serait bien que ce soit au programme du prochain quinquennat…

La rédaction : En droit civil, quels sont les grands axes qui ont fondé l’intervention législative des cinq dernières années en droit des mineurs ?

Adeline Gouttenoire : On relève deux tendances principales parmi les lois civiles qui ont concerné le mineur durant ces cinq dernières années : la protection de l’enfant et l’évolution de ses droits relatifs à sa filiation, et plus généralement à son statut.

La rédaction : En quoi ont consisté les évolutions législatives récentes dans le domaine de la protection de l’enfant ?

Adeline Gouttenoire : Le législateur a eu pour objectif de renforcer la protection de l’enfant contre les différents dangers auxquels il est susceptible d’être confronté. La loi n° 2022-140 du 7 février 2022, dont l’objet même est la protection de l’enfant, renforce les dispositifs de lutte contre la maltraitance en général, mais elle vise également des dangers particuliers comme la prostitution.

D’autres textes spécifiques ont également eu pour but de protéger l’enfant confronté à des menaces particulières ou ont tenté d’écarter ces menaces. Il en va ainsi de la loi n° 2019-721 du 10 juillet 2019 qui a interdit les violences éducatives ordinaires. Dans le même ordre d’idée, les deux lois n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 et n° 2020-936 du 30 juillet 2020, relatives aux violences dans le couple, ont mis en place un dispositif conséquent destiné à protégé l’enfant de l’impact des violences conjugales commises sur un de ses parents par l’autre, consistant principalement à réduire les droits de ce dernier à l’égard de son ou ses enfants. À cet égard, il faut souhaiter qu’un dispositif similaire, permettant la suspension de l’exercice de l’autorité parentale trouve son équivalent dans un avenir proche, dans les cas de maltraitances graves, particulièrement sexuelles, commises par un parent sur son enfant comme le propose la CIVISE. Au titre des manifestations d’une protection de l’enfant contre les différents dangers auxquels il peut être confronté, on peut également citer la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme qui a créé une nouvelle infraction consistant pour un parent à faire participer son enfant mineur aux activités d’un groupement ou d’une entente terroriste. Dans le même temps, elle a instauré un nouveau cas de retrait de l’autorité parentale par le juge pénal lorsqu’un parent est condamné pour un tel comportement.

La rédaction : Dans le même temps, certaines dispositions ont-elles renforcé le droit du mineur de participer à l’exercice de ses droits ?

Adeline Gouttenoire : En effet, le droit des mineurs contemporain assure la protection des enfants tout en leur reconnaissant des droits participatifs permettant de leur octroyer une certaine autonomie, du moins lorsqu’ils sont doués de discernement.

Ainsi, la loi de février 2022 relative à la protection de l’enfant améliore les droits procéduraux de l’enfant dans le cadre de la procédure d’assistance éducative. Elle impose son audition individuelle par le juge des enfants et permet à celui-ci de lui désigner un avocat. On peut cependant, sur ce point, regretter que le législateur n’ait pas imposé une intervention systématique de l’avocat auprès de l’enfant. Il faut préciser que, si le mineur est privé de discernement, le juge des enfants peut désigner un administrateur ad hoc pour le représenter.

Dans un tout autre domaine, la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire a reconnu au mineur de 16 ans la capacité de se faire vacciner contre le covid sans le consentement de ses parents. Cette disposition agrandit le champ de la capacité du mineur en matière médicale qui peut avoir accès seul à des soins confidentiels, à l’interruption de grossesse et à la contraception. Sur ce dernier point, l’évolution récente des textes permet désormais un accès gratuit sans limite d’âge à la contraception.

La rédaction : Vous évoquiez une évolution relative aux droits de mineurs concernent le statut de ces derniers, qu’entendez-vous par là ?

Adeline Gouttenoire : Je voulais faire référence aux différents textes qui ont amélioré le statut du mineur, entendu comme l’ensemble des règles qui régissent son état civil (ce qu’on appelle l’état des personnes), c’est-à-dire sa filiation et son nom, mais également l’accès à ses origines.

En effet, la loi bioéthique a permis à l’enfant issu d’une AMP de voir sa filiation établie à l’égard des deux femmes qui ont conçu le projet parental. En revanche, la filiation de l’enfant né de GPA à l’étranger a plutôt régressé puisque le législateur a contredit la jurisprudence de la Cour de cassation qui permettait l’établissement de sa filiation à l’égard de sa mère d’intention sans passer par l’adoption. Le statut de l’enfant pris en charge par l’autorité publique est également susceptible d’être amélioré depuis la loi n° 2022-217 du 22 février 2022 réformant l’adoption puisque celle-ci contient plusieurs dispositions destinées à favoriser l’adoption d’enfants confiés à l’Aide sociale à l’enfance. Ainsi, la limite d’âge de 15 ans pour l’adoption plénière a été supprimée pour les enfants pupilles de l’État ou les enfants déclarés judiciairement délaissés. Les mineurs de 13 ans dont le consentement à l’adoption ne peut être recueilli en raison de l’altération de leurs facultés mentales pourront tout de même bénéficier d’une filiation adoptive.

Dans ce domaine, comme dans d’autres, on constate que le législateur n’a sans doute pas procédé à de grandes révolutions – quoique certaines évolutions, qui relèvent certes du droit de la famille, mais également du droit des mineurs, puissent être qualifiées de très progressistes. Je pense à l’ouverture de l’adoption à tous les couples ou la consécration d’une double filiation maternelle pour les enfants issus d’AMP dans un couple de femmes, ou encore à la levée du secret à la majorité de l’enfant dans le cadre de l’AMP. Mais la plupart des innovations tendent à améliorer effectivement la situation des enfants, en facilitant par exemple leur quotidien lorsqu’ils sont placés, en favorisant leur accompagnement pendant et à la fin du placement ou encore en permettant leur vaccination contre le covid avec l’autorisation d’un seul parent.

Ce dernier point illustre une autre tendance de l’évolution récente du droit des mineurs, qui consiste à réellement faire primer l’intérêt supérieur de l’enfant sur d’autres intérêts, et notamment dans certains cas sur celui de son ou ses parents. On le constate en matière de violences conjugales, avec les nouveaux textes qui permettent d’écarter le modèle de coparentalité pour protéger l’enfant du parent violent.

L’enfant est également concerné par le dernier acte du législateur de ce quinquennat en droit des personnes relatif au nom. Certes, l’objet principal de la proposition de loi relative au choix du nom issu de la filiation telle que votée définitivement le 21 février 2022 à l’Assemblée nationale est de permettre à une personne majeure de modifier son nom devant le seul officier d’état civil, au profit du nom du parent qui ne lui a pas transmis le sien. Mais le texte vise également les mineurs dont le nom d’usage pourra être modifié par un seul parent, et qui, le cas échéant, pourront voir leur nom de famille modifié par le juge qui prononcera le retrait de l’autorité parentale. Ce texte constitue une nouvelle illustration de l’adaptation du droit aux réalités spécifiques vécues par le mineur. Cette logique de souplesse des dispositions relatives aux mineurs constitue une traduction du principe de la primauté de l’intérêt supérieur de l’enfant. Il s’agit d’offrir au mineur la possibilité d’adapter son statut juridique à l’évolution de la situation qui est la sienne en se fondant sur une appréciation concrète de ce qui est le mieux pour lui. D’ailleurs, la plupart des textes de droit des mineurs qui pose une règle a priori conforme à l’intérêt de l’enfant apprécié in abstracto, contiennent une disposition permettant au juge, en vertu d’une appréciation in concreto de l’intérêt de l’enfant concerné d’écarter celle-ci. On prendra pour exemple la règle issue de la loi du 7 février 2022, qui impose de placer les enfants d’une même famille dans la même structure, sauf si leur intérêt exige une décision différente.