« Réfléchir aux agences, c’est réfléchir à l’État »

La rédaction : Votre rapport porte cette année sur « les agences : une nouvelle gestion publique ? ». Pourquoi le Conseil d’État a-t-il souhaité retenir cette thématique ?
Jacky Richard : Le Conseil d’État a souhaité cette année, comme l’an passé, poursuivre la réflexion entamée en 2011 sur l’administration publique et ses modes de fonctionnement. Il a en effet voulu apporter sa contribution à la réflexion sur la réforme de l’État. Or, il a remarqué, notamment dans son activité consultative, que l’État crée régulièrement des agences sans que la logique qui préside à leur recours ne soit évidente. Par exemple, le débat qu’il y a eu sur le projet de loi relatif aux voies navigables de France (devenu la L n° 2012-77, 24 janv. 2012) est très significatif des hésitations sur l’emploi du mot et du concept d’agence.

Depuis les années 90, il y a eu profusion d’agences sans que ce recours donne lieu à une doctrine d’emploi bien établie, à l’inverse de ce qui s’est passé au Royaume-Uni dans les années 70-80. Outre-Manche, comme dans d’autres pays tels que la Suède, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas ou le Canada, ces créations s’inscrivaient dans une nouvelle logique d’organisation administrative et politique de l’État. Cela n’a pas été le cas en France. La première partie de l’étude, qui dresse un état des lieux, relève une grande diversité tant des statuts juridiques que des missions des agences existantes.

Le Conseil d’État a élaboré à partir de ce constat une doctrine d’emploi des agences et a préconisé vingt-cinq propositions pour que le recours à cette forme d’administration soit pertinent. Car, si les agences ont une connotation idéologique – une réponse managériale à l’incapacité supposée de l’État de faire face à ses missions – l’étude considère que les agences ne peuvent être appréhendées sous le prisme des démembrements de l’État mais qu’elles doivent correspondre au contraire à un renforcement de celui-ci. Réfléchir aux agences, c’est réfléchir à l’État et à son efficacité.

La rédaction : Quelle définition donneriez-vous des agences ?
Jacky Richard : Il était difficile de trouver d’emblée une définition d’autant que le phénomène des agences met à l’épreuve toutes les catégories juridiques usuelles : elles peuvent aussi bien revêtir le statut d’établissement public (EPA ou EPIC), groupement d’intérêt public (GIP), association, société, ou encore service à compétence nationale, sans que le choix de ce statut ne soit réellement signifiant. Toutefois, une liste de cent trois agences a été établie.

Pour ce faire, l’étude a identifié ce qu’elles ne sont pas : ni autorités administratives indépendantes (AAI), ni simples opérateurs. Par rapport aux AAI, l’agence n’est pas indépendante mais, autonome, tout en étant rattachée à une autorité de tutelle. Les agences ne sont pas non plus des opérateurs car ceux-ci appartiennent à de grandes catégories caractérisées par le nombre : universités, musées, établissements de recherche. Au...