Ukraine c. Fédération de Russie : la CIJ ordonne à la Russie de « suspendre immédiatement » ses opérations militaires en Ukraine

Le 16 mars 2022, la Cour a rendu son ordonnance en indication de mesures conservatoires dans l’affaire soumise par l’Ukraine le 26 février 2022. L’ordonnance exige que la Russie suspende immédiatement les opérations militaires débutées le 24 février 2022 sur le territoire de l’Ukraine et veille à ce qu’aucune unité militaire ou irrégulière sous le contrôle russe ne commette d’actes tendant à la poursuite de ces opérations militaires – y compris à la demande des deux régions du Donbass. Elle demande aussi aux deux parties de s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver, d’étendre ou de rendre le règlement du différend plus difficile. Entretien avec Raphaël Maurel, maître de conférences en droit public à l’Université de Bourgogne, membre du CREDIMI et du CEDIN.

le 18 mars 2022

CIJ, Allégations de génocide au titre de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Ukraine c. Fédération de Russie) - Ordonnance en indication de mesures conservatoires du 16 mars 2022

CIJ, Allégations de génocide au titre de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Ukraine c. Fédération de Russie) - Résumé de l’ordonnance

La rédaction : Pourquoi l’Ukraine a-t-elle saisi la Cour internationale de justice ?

Raphaël Maurel : Il faut d’abord se rappeler que la Cour internationale de justice (CIJ) est l’organe principal de règlement des différends du système des Nations unies. À la différence de la Cour pénale internationale instituée par le Statut de Rome de 1997, la CIJ ne peut traiter que des litiges entre États. Seuls ces derniers sont ainsi habilités à se présenter devant elle au contentieux, en vue de contester l’interprétation ou l’application faite par un autre État d’une norme de droit international. En raison de la souveraineté des États, principe cardinal qui fonde l’ordre international, la compétence de la CIJ est cependant strictement limitée par le consentement des parties à ce que le différend soit tranché par elle. Ce consentement, qui est étudié en priorité par la Cour, ne résulte pas de la simple adhésion aux Nations unies ou au Statut de la Cour : il doit être spécifiquement établi au regard des questions soulevées – par un compromis soumis par les deux parties, par une simple acceptation formelle ou informelle de la compétence à l’occasion d’une affaire, ou encore par une clause compromissoire intégrée dans un traité ratifié par les deux parties.

L’Ukraine avait tout intérêt à saisir une nouvelle fois la Cour internationale de justice. Depuis plusieurs années, Kiev multiplie les contentieux internationaux contre la Russie devant les juridictions internationales, dans une logique de lawfare. Une autre affaire introduite par l’Ukraine est d’ailleurs en cours d’examen devant la CIJ, portant sur l’application de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme et de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale par la Russie, s’agissant notamment de l’invasion de la Crimée en 2014 ; la Cour devrait se prononcer sur le fond du litige en 2023. En exposant la Russie à de nombreux contentieux devant la CIJ, des tribunaux arbitraux, la Cour européenne des droits de l’homme ou encore le Tribunal international du droit de la mer, l’Ukraine entend à la fois engager la responsabilité internationale de la Russie, obtenir réparation de nombreuses violations du droit international, mais également mobiliser de manière continue la communauté internationale contre Moscou, altérant sa réputation et son impact diplomatique mondial.

La « porte d’entrée » de l’Ukraine devant la Cour était néanmoins, s’agissant de la guerre en cours, étroite. La Russie, qui n’a évidemment aucune intention de soumettre le différend qu’elle prétend régler par la force à la CIJ, n’a ratifié qu’un nombre limité de conventions permettant d’établir sa compétence. L’Ukraine n’avait donc d’autre choix que celui de s’appuyer sur le discours juridique de Vladimir Poutine – car, contrairement à une idée répandue, le président russe ne méprise pas le droit international et continue à l’invoquer : comme tout État, il en a besoin pour exister en tant que tel et éviter l’anarchie. Le « catalyseur » envisageable du différend soumis le 26 février 2022 était ainsi la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, dont l’article IX prévoit une saisine de la Cour en cas de différend sur son interprétation, son application ou son exécution. L’Ukraine, s’engouffrant dans la brèche ouverte par l’argument farfelu selon lequel l’intervention russe serait justifiée par la nécessité impérative de faire cesser un génocide pratiqué les autorités ukrainiennes sur son territoire, entendait démontrer que la Russie ne pouvait pas se prévaloir de la Convention pour justifier ce que l’Assemblée générale des Nations unies a qualifié, à raison, d’« agression » le 2 mars dernier – il s’agit de la forme la plus grave de recours à la force entre les États, formellement interdite par l’article 2, § 3, de la Charte des Nations unies et de nombreux autres textes.

La victoire juridique n’était pour autant pas acquise pour l’Ukraine, tant il est évident que le litige est bien plus large que celui soumis par cette requête ciblée. La circonscription de l’objet du différend aux conséquences illicites de l’interprétation frauduleuse de la convention contre le génocide suscitait en effet – et continue à susciter – des doutes quant à la compétence de la Cour, que l’ordonnance rendue le 16 mars ne lève pas totalement. Cependant, cette dernière donne largement raison à l’Ukraine à ce stade de la procédure.

La rédaction : Que doit-on retenir de l’ordonnance rendue ?

Raphaël Maurel : Cette ordonnance porte uniquement sur les mesures conservatoires, c’est-à-dire des mesures provisoires que la Cour peut « indiquer » lorsqu’un certain nombre de conditions sont remplies. La Russie a refusé de comparaître à La Haye, ce qui n’altère en aucun cas la capacité de la Cour à entendre les arguments ukrainiens et à rendre une ordonnance – cela a par exemple été le cas dans l’affaire des plateformes pétrolières entre les États-Unis et l’Iran dans les années 1980. La Russie a d’ailleurs veillé à transmettre à la Cour un document exposant son point de vue quant à son incompétence pour trancher le litige, lequel a été pris en considération par les juges.

Rendues en toute urgence, les mesures conservatoires ne peuvent être indiquées que dans la mesure où la Cour se reconnaît compétente prima facie, c’est-à-dire à première vue. Il existe d’ailleurs des cas dans lesquels la Cour s’est déclarée compétente prima facie et a indiqué des mesures conservatoires proches de celles contenues dans l’ordonnance du 16 mars, avant de finalement constater son incompétence au stade ultérieur des « exceptions préliminaires » – dont le remarquable précédent de l’affaire relative à l’application de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (Géorgie c. Fédération de Russie) en 2008 (mesures conservatoires) et 2011 (exceptions préliminaires).

Dans son ordonnance du 16 mars, la Cour a examiné rapidement, et de manière conforme à sa jurisprudence récente, les quatre conditions principales d’indication des mesures conservatoires. Elle a d’abord jugé qu’elle était compétente prima facie en constatant qu’il existe bien un différend spécifique portant sur l’interprétation de la Convention sur le génocide entre l’Ukraine et la Russie, bien qu’il soit inséré dans un différend plus large. Elle a ensuite considéré que le droit que l’Ukraine alléguait, à savoir celui de ne pas être agressé sur le fondement d’une interprétation erronée et abusive de la Convention sur le génocide, était « plausible ». Les mesures requises par l’Ukraine, qui demandait pour l’essentiel une cessation des actions militaires, ont été jugées « en lien » avec les droits allégués et reconnus comme plausibles ; enfin, il n’y avait guère de doute que le conflit armé en cours fonderait un risque de survenance imminente de préjudice irréparable et qu’il y avait en conséquence urgence. La Cour a dès lors indiqué trois mesures : la Russie doit suspendre immédiatement les opérations militaires débutées le 24 février 2022 sur le territoire de l’Ukraine (unanimité moins deux voix), veiller à ce qu’aucune entité militaire régulière ou irrégulière qui serait sous son contrôle ou bénéficierait de son appui ne poursuive l’opération militaire (notamment dans le cadre de l’appel à l’aide lancé par les républiques autoproclamées du Lougansk et du Donetsk : unanimité moins deux voix), et l’Ukraine comme la Russie doivent « s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver ou d’étendre le différend dont la Cour est saisie ou d’en rendre le règlement plus difficile » (unanimité).

L’appréciation de la Cour se caractérise par son absence remarquable de formalisme. Sur le plan de la technique juridique « pure », plusieurs passages de l’ordonnance sont tout à fait discutables, et on peut lire en filigrane – voire explicitement, dans certaines opinions séparées jointes par plusieurs juges à l’ordonnance – une certaine émotion qui a certainement joué dans l’appréciation première des critères juridiques d’indication des mesures. Le succès de l’argument ukrainien sur la compétence, critiqué par plusieurs juges dans leurs déclarations séparées (qu’ils aient voté contre ou pour le dispositif, d’ailleurs) est par ailleurs lié à une politique jurisprudentielle d’assouplissement des conditions d’indication des mesures conservatoires à l’œuvre depuis plusieurs années. L’appréciation des quatre critères est en effet relativement libérale, au profit, généralement, des droits des demandeurs dans l’attente de sa décision définitive sur sa compétence.

Témoigne également de ce « déformalisme », que l’on peut relier à l’émoi international particulier que suscite l’agression ukrainienne, le spectre particulièrement large de la première mesure visant à suspendre immédiatement toute opération militaire : elle aurait pu (dû ?) formellement être circonscrite aux opérations militaires « fondées sur la convention » dont l’interprétation est litigieuse, plutôt qu’à la totalité des activités armées – même si l’on peut se réjouir, moralement et sur le plan éthique, de cette amplitude spécifique.

La rédaction : Cette décision a-t-elle des chances d’être exécutée ?

Raphaël Maurel : En 2001, dans l’affaire LaGrand, la Cour a tranché le débat : les ordonnances en indication de mesures conservatoires sont obligatoires. Autrement dit, en cas d’inexécution – ce qui est le cas à ce jour puisque l’agression n’a pas cessé –, la Russie engagera de nouveau sa responsabilité internationale du fait de cette « violation de plus » à son passif, ce qui pourra entraîner des réparations supplémentaires si l’Ukraine obtient de cause aux stades ultérieurs de la procédure. La Cour insiste d’ailleurs particulièrement sur ce caractère obligatoire en refusant de faire droit à la mesure de suivi des ordonnances requise par l’Ukraine, qui demandait que la Russie remette régulièrement un rapport sur la bonne application des mesures indiquées (procédure initiée dans une autre affaire de génocide entre la Gambie et le Myanmar en 2020, mais plus appliquée depuis).

Néanmoins, la Cour ne dispose d’aucune force coercitive permettant de faire exécuter son ordonnance. Si les décisions de la Cour, rendues solennellement devant et pour la communauté internationale, sont dans l’ensemble respectées par les États qui ont généralement intérêt à ne pas être montrés du doigt par leurs pairs, il y a en l’espèce peu de chances que la Russie s’y plie. Les conséquences de cette ordonnance ne sont donc pas concrètes, sur le terrain en Ukraine, mais plus subtiles : la Russie ne peut dorénavant plus argumenter sur la licéité de son « opération », qui viole en tout état de cause une nouvelle règle de droit international – celle de l’ordonnance. Elle se trouve donc totalement isolée sur la scène internationale, sauf à contester l’autorité de la Cour, ce qu’elle n’avait pas fait jusqu’ici ; elle évoquait d’ailleurs le « respect à l’égard de la Cour » dans son courrier explicatif. Si aucun État n’a intérêt, sur le plan diplomatique, à attaquer la Cour sur ce terrain, la Russie est déjà si isolée qu’elle n’hésite déjà plus à se livrer à un exercice de dénigrement public - aux effets limités. Une autre utilité de cette ordonnance est qu’en cas d’inexécution, cette nouvelle violation pourrait relancer les débats au sein des Nations unies et aboutir – même si cela semble géopolitiquement complexe – à la proposition d’envoyer une force d’urgence pour faire respecter le cessez-le-feu exigé par la Cour.

Ce sont là les limites du droit international, qui sont connues mais qui n’affectent pas son effectivité globale au quotidien : souvent dénué de caractère exécutoire, le droit international demeure toujours en toile de fond et ne manquera pas de repasser, en fin de conflit et au stade des conséquences, sur le devant de la scène.

La rédaction : Cette décision étant provisoire, que peut-on attendre s’agissant de la suite de la procédure ?

Raphaël Maurel : En l’absence de la Russie à l’instance – et même si elle peut changer d’avis à tout moment et venir défendre sa position –, l’organisation des débats sur les exceptions préliminaires devrait être facilitée. La phase écrite devrait démarrer prochainement et conduire à la remise d’un mémoire par l’Ukraine, et éventuellement d’un contre-mémoire de la Russie puis de mémoires en réplique et duplique spécifiquement dédiés à la compétence de la Cour et à la recevabilité de la requête. Cette phase durera plusieurs mois et peut durer plusieurs années, pendant lesquelles l’Ukraine peut réclamer l’indication de nouvelles mesures conservatoires ; le différend peut également être réglé par d’autres moyens et entraîner la radiation de l’affaire du rôle – imaginons un changement de régime en Russie et la proposition spontanée de réparations de la part du nouveau gouvernement. Après l’organisation d’audiences publiques et sauf radiation de l’affaire, la Cour rendra son arrêt sur les exceptions préliminaires. Si celui-ci confirme la compétence de la Cour et la recevabilité de la requête, une nouvelle phase au fond s’ouvrira, avant une éventuelle ultime phase relative à l’indemnisation que pourrait devoir la Russie à l’Ukraine.

Propos recueillis par Laurent Dargent, Rédacteur en chef

L’agent de l’Ukraine, S. Exc. M. Anton Korynevych et la co-agente de l’Ukraine, S. Exc. Mme Oksana Zolotaryova, mercredi 16 mars 2022
© UN Photo/CIJ-ICJ/Frank van Beek. Avec l’aimable autorisation de la CIJ. Tous droits réservés.

Toutes les photos sont issues du site de la Cour internationale de justice.