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Le droit en débats

La compétence des autorités judiciaires pour émettre un mandat d’arrêt européen

Le séisme judiciaire ne devrait pas avoir lieu pour les parquets français
(à propos des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne du 27 mai 2019).

Par Camille Leroy le 18 Juin 2019

Le mandat d’arrêt européen est une procédure de remise entre autorités judiciaires des États membres de l’Union européenne lorsqu’au regard d’une enquête en cours, un individu n’a pu être arrêté, interrogé ou jugé, car absent du territoire de l’État qui le recherche. Cette procédure se fonde sur le principe de reconnaissance mutuelle sur lequel repose la coopération judiciaire entre les différents États membres. Elle remplace la longue et hasardeuse procédure d’extradition et repose sur un mandat d’arrêt national émis par les autorités d’un État qui est étendu au niveau européen grâce à une procédure mise en place par la décision-cadre 2002/5841. Ce système est commandé par une exigence de célérité tout en garantissant une protection effective en matière de droits fondamentaux dans la mesure où l’émission ou l’exécution d’un mandat européen peut engendrer une période de privation de liberté. Selon l’article 6 de la décision-cadre, l’autorité judiciaire d’émission est l’autorité judiciaire de l’État membre qui est compétente pour délivrer un mandat d’arrêt européen en vertu du droit de cet État, chaque pays devant déterminer par avance quelles sont ces autorités judiciaires, selon son droit interne. Depuis quelques années, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) tend à donner sa propre interprétation de la notion « d’autorité judiciaire d’émission » du mandat d’arrêt européen afin d’opérer une uniformisation de la pratique des États membres2. En effet dans le cadre d’une jurisprudence désormais constante elle a déjà eu l’occasion de préciser que, d’une façon générale, les autorités participant à l’administration de la justice pénale rendent des « décisions judiciaires »3 et peuvent alors être considérées comme étant des « autorités judiciaires »4.

C’est dans ce contexte que la CJUE a apporté quelques précisions le 27 mai 2019, dans les affaires jointes O.G. et P.I., sur la notion « d’autorité judiciaire d’émission » d’un mandat d’arrêt européen dans le cadre d’une procédure préjudicielle d’urgence (PPU)5. Certains auteurs ont d’ores et déjà interprété ces arrêts comme une mise en cause potentielle de la possibilité pour les parquets européens en général, et français en particulier, d’émettre des mandats d’arrêt européens. Une telle interprétation semble pour le moins hâtive et davantage fondée sur les conclusions de l’avocat général que sur la position, assez ferme, des juges6.

La Cour de justice avait déjà pu affirmer que les termes d’« autorité judiciaire » d’émission, tels qu’ils sont prévus à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre « ne se limitent pas à désigner les seuls juges ou juridictions d’un État membre mais permettent de couvrir, plus largement, les autorités appelées à participer à l’administration de la justice »7. Dans ces derniers arrêts, la Cour fait de l’expression « autorité judiciaire » une notion désormais autonome du droit de l’Union européenne. Elle se montre en effet encore plus claire dans son interprétation, en précisant que « la notion d’“autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, est susceptible d’englober les autorités d’un État membre qui, sans nécessairement être des juges ou des juridictions, participent à l’administration de la justice pénale dans cet État membre »8. Elle poursuit donc l’effort d’autonomisation en donnant un éclairage supplémentaire sur la notion d’indépendance des autorités judiciaires d’émission par rapport au pouvoir exécutif, sans pour autant mettre à mal le fondement de l’espace de liberté de sécurité et de justice, qui demeure la confiance mutuelle entre les États membres : la garantie donnée par l’ordre juridique et l’organisation juridique de l’État doit demeurer suffisante. C’est la raison pour laquelle elle estime que les parquets allemands ne satisfont pas à cette exigence alors que le parquet lituanien y correspond.

La garantie d’indépendance donnée aux autorités judiciaires d’émission par l’ordre juridique de l’État doit demeurer suffisante

À l’instar de ce qu’elle avait pu décider trois années auparavant, la Cour de justice rappelle donc qu’une « autorité judiciaire » s’entend plus largement comme étant une autorité participant à l’administration de la justice pénale de l’État membre auquel elle est rattachée9. Pour elle, « une autorité, telle qu’un parquet, qui dispose de la compétence, dans le cadre de la procédure pénale, pour exercer des poursuites à l’égard d’une personne soupçonnée d’avoir commis une infraction pénale aux fins qu’elle soit attraite devant une juridiction, doit être considérée comme participant à l’administration de la justice de l’État membre concerné »10. L’autorité d’émission du mandat européen doit également s’assurer que le mandat d’arrêt national émis par des juges et sur lequel se fonde le mandat européen est conforme aux « exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective »11. C’est la raison pour laquelle les juridictions de renvoi irlandaises ont saisi la CJUE : afin d’obtenir d’éclaircissement sur cette notion, mentionnée à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 instituant le mandat d’arrêt européen. Il s’agissait de savoir si les parquets allemands de Lübeck et de Zwickau, à l’origine de l’émission de plusieurs mandats d’arrêt européens, pouvaient être considérés comme étant des « autorités judiciaires d’émission » au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre. Ces parquets, compétents au regard du droit allemand pour exercer des poursuites pénales sont consubstantiels à l’organisation de la justice en Allemagne où les procureurs sont des agents de l’État relevant du pouvoir exécutif, au niveau fédéral ou au niveau des Länder. Dans cette situation, « le pouvoir politique peut davantage, en théorie du moins, influencer le développement de l’instruction pénale confiée au parquet depuis 1974, date de la suppression du juge d’instruction »12. Ces rapports de subordination, qui peuvent exister entre un organe du pouvoir exécutif de cet État membre et le fait qu’ils puissent directement ou indirectement être soumis à des injonctions dans leur choix d’émettre ou de ne pas émettre un mandat d’arrêt européen, sont au cœur du questionnement de la CJUE dans cette affaire : si l’autorité judiciaire d’émission doit être indépendante à l’égard de l’exécutif, il convient de pouvoir déterminer les critères employés pour la définir et la reconnaître13. Pour l’avocat général, il s’agit donc avant tout d’une question liée à la gradation des niveaux d’autonomie du ministère public, perceptibles dans les différents États membres : « Cette autonomie qui, pour des raisons conceptuelles, ne saurait en aucun cas égaler l’indépendance judiciaire devrait être examinée dans chaque cas par l’autorité judiciaire d’exécution à la lumière de la législation relative au ministère public en vigueur dans l’État membre d’émission »14. Sur ce point, la Cour confirme ses jurisprudences précédentes en rappelant que cette autorité « doit être en mesure d’exercer cette fonction de façon objective, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge et sans être exposée au risque que son pouvoir décisionnel fasse l’objet d’ordres ou d’instructions extérieurs, notamment de la part du pouvoir exécutif, de telle sorte qu’il n’existe aucun doute quant au fait que la décision d’émettre le mandat d’arrêt européen revienne à cette autorité et non pas, en définitive, audit pouvoir »15. À titre d’exemple, dans l’affaire Kovalkovas, la Cour de justice avait clairement établi que le ministre de la justice, organe participant à l’exercice du pouvoir exécutif d’un État, ne peut logiquement remplir les exigences d’indépendance vis-à-vis de ce pouvoir et ne peut être considéré comme une « autorité judiciaire » au sens de la décision-cadre instituant le mandat d’arrêt européen16. Or, dans les Länder allemands, le ministère fédéral de la justice supervise et dirige l’action du ministère public conformément à l’article 147 du GVG et, comme le relève l’avocat général, cette diversité au sein de l’Union, s’agissant de l’organisation du ministère public17, rend l’interprétation de la Cour dans cette affaire nécessaire afin d’assurer l’effectivité de la coopération pénale européenne.

La décision rendue par la Cour dans les affaires jointes O.G. et P.I. repose donc sur l’analyse de l’immixtion, même potentielle, du ministre de la justice dans la décision du parquet d’émettre un mandat d’arrêt européen. La Cour de justice de l’Union européenne y affirme que le parquet ne peut être considéré comme étant une « autorité judiciaire d’émission » si le ministre de la justice « dispose d’un pouvoir d’instruction externe à l’égard de ces parquets ». Cette solution s’inscrit pleinement dans l’élan impulsé par les jurisprudences Özcelik, Poltorak et Kovalkovas. En effet, pour l’affaire en cause, le droit allemand permet au ministre de la justice d’outre-Rhin « d’influer directement sur la décision d’un parquet d’émettre ou, le cas échéant, de ne pas émettre un mandat d’arrêt européen ». Dès lors, l’indépendance de ce parquet est remise en cause ce qui conduit la CJUE à alerter les juridictions allemandes sur la non-conformité de l’organisation institutionnelle des Länder au droit de l’Union au regard de cette exigence d’indépendance de l’autorité d’émission du mandat vis-à-vis du pouvoir exécutif : l’article 6 ne vise donc pas « les parquets d’un État membre qui sont exposés au risque d’être soumis, directement ou indirectement, à des ordres ou à des instructions individuelles de la part du pouvoir exécutif, tel qu’un ministre de la justice, dans le cadre de l’adoption d’une décision relative à l’émission d’un mandat d’arrêt européen »18.

L’impact très limité de cette jurisprudence pour l’organisation judiciaire et les parquets français

Pour la Cour de justice, il doit donc être clairement établi que, lorsque « l’autorité judiciaire » nationale émet un mandat, qu’il s’agisse ou non d’un parquet, sa décision est exempte de tout ordre ou contrôle du pouvoir judiciaire et qu’elle a pu apprécier, seule, l’opportunité et la nécessité d’une telle mesure au regard notamment de l’exigence de protection des droits fondamentaux prévue par la décision-cadre. La Cour, dans cette affaire, fonde en effet sa décision sur le fait qu’une « éventuelle instruction individuelle du ministre de la justice à l’égard des parquets lors de l’émission du mandat d’arrêt européen demeure, en tout état de cause, permise par la loi allemande »19. Elle s’écarte en cela de façon très nette des conclusions de l’avocat général Manuel Campos Sánchez-Bordona, fortement hostiles à toute reconnaissance de la qualité d’autorités judiciaires d’émission aux parquets, quelle que soit l’organisation judiciaire des États et qui ont pu influencer par ailleurs les premiers commentaires de ces décisions20. Ce dernier estime en effet que « le ministère public ne peut pas être qualifié d’“autorité judiciaire d’émission” au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision‑cadre », au prétexte « qu’une privation de liberté comme celle que permet la procédure de la décision‑cadre peut seulement être adoptée par une juridiction stricto sensu, laquelle est « l’unique autorité à pouvoir garantir le droit fondamental à un recours effectif tel que prévu par l’article 47 de la charte »21.

Or force est de constater que la CJUE, dans ces affaires, se fonde principalement sur le principe de reconnaissance mutuelle ainsi que sur l’autonomie procédurale des États membres, mais également à la lettre de l’article 6 et non des prétendues intentions des législateurs dans des versions antérieures à l’adoption du texte définitif comme le fait l’avocat général22. Pour la Cour, en effet, « la notion d’“autorité judiciaire”, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 est susceptible d’englober les autorités d’un État membre qui, sans nécessairement être des juges ou des juridictions, participent à l’administration de la justice pénale de cet État membre. Cette interprétation est corroborée par le contexte dans lequel s’insère l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584 : « À cet égard, il convient de relever que cette dernière est un instrument de la coopération judiciaire en matière pénale, laquelle porte sur la reconnaissance mutuelle non pas uniquement des décisions définitives rendues par les juridictions pénales mais plus largement des décisions adoptées par les autorités judiciaires des États membres dans le cadre de la procédure pénale, en ce compris la phase de cette procédure relative aux poursuites pénales »23.

Cette décision appelle par conséquent à une jurisprudence au cas par cas qui ne peut en l’état s’appliquer aux parquets français, donc la compétence pour l’émission de ces actes de coopération pénale européenne ne peut pas se voir invalidée à l’occasion d’un contrôle de conventionnalité de la part des juridictions françaises ou soulevée par la Cour de justice de l’Union européenne lors d’une procédure de recours en manquement24. La CJUE ne remet pas en cause la subordination d’un parquet à un ministère de la justice, sans quoi bon nombre de déclarations nationales visant à définir des « autorités judiciaires d’émission » de mandat d’arrêt européen se trouveraient invalidées par cette décision, au premier rang desquelles celles de la France. En témoigne, notamment, la décision rendue le même jour dans l’affaire jointe dans laquelle la CJUE a conclu à la conformité du droit lituanien au droit de l’Union en décidant que le procureur général lituanien peut exercer des poursuites pénales et émettre des mandats d’arrêt européens en tant qu’« autorité judiciaire d’émission » au sens de l’article 6 de la décision-cadre puisqu’il est une autorité institutionnellement et constitutionnellement indépendante du pouvoir judiciaire25.

Cette affaire ne traitant donc que d’un cas spécifique, la solution adoptée par la Cour de justice n’est pas susceptible de remettre en cause la qualité des parquets français à émettre des mandats d’arrêt européens, dans la mesure où ce qui est précisément reproché à l’organisation judiciaire allemande est expressément interdit par code de procédure pénale français dont les articles 30 et 31 excluent la possibilité pour le ministre de la justice d’adresser des instructions dans des affaires individuelles26. Ils assurent au contraire de la part du ministère public un exercice de l’action publique et une application de la loi dans le respect du principe d’impartialité27. Aussi, les rapports existant entre le ministère public et le ministère de la justice français, tels qu’ils ont pu être mis en évidence dans la jurisprudence du Conseil d’État, ne sont pas de nature à remettre en cause la compétence du parquet français à émettre de tels mandats, mais sont bien, au contraire, confirmatifs de cette exigence28.

En revanche, il appartiendra désormais aux parquets français non seulement d’appliquer la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne en opérant une vérification sur les mandats d’arrêt émis par des juges afin qu’ils soient conformes aux « exigences inhérentes à une protection juridictionnelle effective », puisque c’est à « l’“autorité judiciaire d’émission”, visée à l’article 6, paragraphe 1, de la décision-cadre 2002/584, à savoir l’entité qui, in fine, prend la décision d’émettre le mandat d’arrêt européen, qu’il incombe d’assurer ce second niveau de protection, et ce même lorsque ce mandat d’arrêt européen se fonde sur une décision nationale rendue par un juge ou une juridiction »29, assortie désormais de l’obligation d’examiner plus particulièrement les mandats d’arrêt européens émis par les autorités allemandes30. On ne sait pas, à ce sujet, qu’elle va être la position des juridictions françaises au regard des différentes situations que cet arrêt implique, à savoir non seulement les mandats d’arrêt qui ne pourront pas être exécutés en application de cette jurisprudence mais également ceux qui auront donné lieu à une arrestation et ceux qui sont en cours d’exécution.

 

 

Notes
1. Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres. Déclarations de certains États membres sur l’adoption de la décision-cadre, JOUE L 190, 18 juill. 2002, p. 1–20.
2. CJUE 10 nov. 2016, Kovalkovas, aff. C‑477/16, PPU ; 10 nov. 2016, Krzysztof Marek Poltorak, aff. C-452/16, PPU ; 10 nov. 2016, Halil Ibrahim Özçelik, aff. C-453/16 PPU.
3. CJUE 10 nov. 2016, Halil Ibrahim Özçelik, préc., pt. 33.
4. CJUE 10 nov. 2016, Ruslanas Kovalkovas, préc. pt. 29.
5. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, O.G., P.I., aff. jointes C‑508/18 et C‑82/19 PPU, D. 2019. 1175, et les obs. .
6. Dalloz actualité, 27 mai 2019, Le droit en débats, par C. Prats.
7. CJUE 10 nov. 2016, Krzysztof Marek Poltorak, préc. pt. 33 ; 10 nov. 2016, Ruslanas Kovalkovas, préc. pt. 34.
8. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, O.G., P.I., aff. jointes, C‑508/18 et C‑82/19 PPU, préc., pt. 51.
9. Ibid. pt. 50.
10. Ibid. pt. 60.
11. Ibid. pt. 69.
12. D. Salas, Parquets européens entre pouvoir judiciaire et politiques pénales, Droit et société, vol. 74, n° 1, 2010, p. 92.
13. Ainsi, pour la Cour, l’autorité judiciaire d’émission doit pouvoir apporter à l’autorité judiciaire d’exécution l’assurance qu’au regard des garanties offertes par l’ordre juridique de l’État membre d’émission, elle agit de manière indépendante dans l’exercice de ses fonctions inhérentes à l’émission d’un mandat d’arrêt européen. Cette indépendance exige qu’il existe des règles statutaires et organisationnelles propres à garantir que l’autorité judiciaire d’émission ne soit pas exposée, dans le cadre de l’adoption d’une décision d’émettre un tel mandat d’arrêt, à un quelconque risque d’être soumise notamment à une instruction individuelle de la part du pouvoir exécutif , CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, O.G., P.I., aff. jointes C‑508/18 et C‑82/19 PPU, préc, pt. 74.
14. Conclusions de l’avocat général M. Manuel Campos Sánchez-Bordona présentées le 30 avr. 2019, aff. jointes C-508/18 et C-82/19 PPU, O.G. et P.I., pt 33.
15. CJUE 10 nov. 2016, Ruslanas Kovalkovas, préc. pt. 42 ; CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, O.G. et P.I., préc., pt. 73.
16. CJUE 10 nov. 2016, Ruslanas Kovalkovas, préc., pt. 45.
17. Concl. de l’avocat général M. Manuel Campos Sánchez-Bordona présentées le 30 avr. 2019, préc. pts 98 et 99. ;
18. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, P.F., aff. C‑509/18, ECLI:EU:C:2019:457, pt.90.
19. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, P.F., préc., pt. 88.
20. Dalloz actualité, 27 mai 2019, obs. C. Prats, préc.
21. Concl. de l’avocat général, M. Manuel Campos Sánchez-Bordona présentées le 30 avr. 2019, préc., pts 17 et 18.
22. Idem, pts 37 à 43.
23. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, P.F., préc., pt 51 et 52.
24. C. pr. pén., art. 695-16.
25. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, P.F., préc., pt. 55 et 56.
26. C. pr. pén., art. 30 : le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. À cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales. Il ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles.
27. C. pr. pén., art. 31 : Le ministère public exerce l’action publique et requiert l’application de la loi, dans le respect du principe d’impartialité auquel il est tenu.
28. CE, 9e et 10e ch, 31 mars 2017, n° 408348, Lebon ; AJDA 2017. 718
29. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, P.F., préc., pt 72.
30. CJUE, gr. ch., 27 mai 2019, P.F., préc., pt. 69.

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