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Le droit en débats

Cour nationale du droit d’asile : la protection subsidiaire dans les cas de conflits armés

Une rapporteure à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) raconte son quotidien de l’intérieur. Une série en cinq épisodes. Troisième épisode.

Par Lou Mazer le 18 Septembre 2019

Nombreuses sont les occasions au cours desquelles l’asile est mentionné dans les médias aux seules fins d’être décrédibilisé et privé de son sens. L’occasion était ainsi trop belle pour les pourfendeurs de l’asile à la suite de l’attaque au couteau à Villeurbanne. Après avoir été présenté comme un Afghan demandeur d’asile, il a ensuite été confirmé que l’auteur bénéficiait de la protection subsidiaire en France. À partir de cette information, beaucoup d’inexactitudes ont été entendues. Jordan Bardella nous expliquait sur BFM que la protection subsidiaire était « un statut complètement flou qui est accordé aux gens qui sont déboutés du droit d’asile à qui l’État accorde quand même sa protection » tandis qu’Éric Zemmour dénonçait « le permis de tuer » donné par la Cour nationale du droit d’asile en ironisant : « il était urgent de protéger cet Afghan du risque d’être tué dans son pays pour lui permettre de tuer dans le nôtre » .

La protection subsidiaire est une protection accordée au sein de l’asile quand le demandeur ne peut pas bénéficier de la qualité de réfugié car ses craintes ne se fondent pas sur l’un des cinq motifs de la Convention de Genève. Probablement dans le cas de cet Afghan, et dans bien d’autres cas, elle permet, entre autres, de protéger des personnes originaires de pays dans lesquelles sévit un conflit armé. C’est ce que l’on appelle la PSc comme protection subsidiaire, alinéa c). Le bénéfice de la protection subsidiaire est ainsi accordé aux Afghans, aux Syriens mais aussi à des personnes originaires du Darfour au Soudan, du Kivu en République démocratique du Congo et de l’État de Borno au Nigéria.

La jurisprudence distingue plusieurs situations : les zones où il n’existe pas de violence généralisée, les zones où la violence généralisée est de basse intensité et les zones où la violence généralisée est de haute intensité. Dans le premier cas, le demandeur d’asile ne peut pas être protégé sur le fondement de la PSc et doit prouver qu’il a des craintes personnelles pour se voir reconnaître une protection sur un autre fondement. Dans le deuxième cas, le demandeur doit individualiser ses craintes. Il s’agit d’une situation extrêmement floue sans réel critère, qui permet souvent de protéger les femmes et les jeunes sans que l’on comprenne bien les raisons pour lesquelles un homme de quarante ans n’aurait pas les mêmes craintes. Enfin, dans le troisième cas, le demandeur n’a qu’à prouver sa provenance pour être protégé.

La détermination du niveau de violence est essentielle et source de polémique à la Cour. En effet, dire que Kaboul est en situation de violence généralisée de haute intensité a pour conséquence de protéger presque automatiquement toutes les personnes dont la provenance de Kaboul est établie. À l’inverse, considérer qu’il n’existe pas de violence généralisée dans les zones tribales du Pakistan exclut les personnes originaires de cette région d’une protection presque automatique alors même que la frontière est extrêmement poreuse entre l’Afghanistan et le Pakistan et que de nombreux Afghans et Pakistanais la traversent quotidiennement.

L’exemple de Mogadiscio, la capitale de la Somalie, est frappant sur ce point. Cette ville est classée en violence généralisée de basse intensité depuis une décision d’octobre 2018. C’est en tout cas la position du Centre de recherche et de documentation (CEREDOC), le service chargé d’aider les rapporteurs et membres de la formation de jugement sur des questions géopolitiques et juridiques pour permettre une plus grande harmonisation des décisions. Pourtant, certaines formations de jugement contestent ce choix et continuent de considérer qu’une situation de violence généralisée de haute intensité prévaut à Mogadiscio. D’où des décisions parfois différentes pour des situations comparables…

Je trouve personnellement qu’il est anormal de classer Mogadiscio en basse intensité et de considérer que certaines personnes ne sont pas menacées du seul fait de leur présence à Mogadiscio. Dans ce type de décisions, le rapporteur justifie la détermination de la situation de violence en s’appuyant sur des sources d’informations géopolitiques. Le paragraphe ressemble ainsi à cela :

Il ressort des sources publiquement disponibles, notamment du rapport du Secrétaire général sur la Somalie du 15 août 2019 et du rapport mondial 2019 de Human Rights Watch, que la situation sécuritaire en Somalie et, en particulier dans la région du Banaadir où se situe la capitale Mogadiscio, demeure instable en raison des attaques menées par le groupe islamiste des Chabab. Le rapport du Secrétaire général sur la Somalie fait ainsi état de 228 incidents sécuritaires perpétrés pendant le ramadan, soit entre le 5 mai et le 3 juin 2019 et observe que parmi les incidents violents, 35 % ont eu lieu dans la région du Banaadir. De nombreux attentats meurtriers ont été menés dans la ville de Mogadiscio en 2019, notamment des attaques le 14 mai (4 morts et 10 blessés), le 22 mai (17 morts et 20 blessés), 15 juin (9 morts et 20 blessés) et le 24 juillet (10 morts donc le maire et le gouverneur), le Secrétaire général des Nations unies poursuit en déclarant : « La multiplication des attaques à grande échelle à Mogadiscio et ailleurs témoigne de la résilience du groupe et de sa grande capacité opérationnelle, en dépit de mesures de sécurité renforcées, dont des frappes aériennes visant le groupe et des opérations conjointes de l’Armée nationale somalienne et de l’AMISOM [la mission de l’Union africaine en Somalie] dans le Bas-Chébéli, spécialement conçues pour contrer les menaces pesant sur Mogadiscio ».

S’ensuit habituellement cette phrase : « Dans ces circonstances, il existe des motifs sérieux et avérés de croire que le requérant, s’il était renvoyé en Somalie et devait retourner dans la ville de Mogadiscio et la région du Banaadir dont il est originaire, courrait, du seul fait de sa présence sur le territoire de cette région, un risque réel de subir la menace grave au sens et pour l’application du c) de l’article L. 712-1 précité du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ». Mais pas là, pas pour la région du Banaadir et la ville de Mogadiscio. Malgré le nombre incroyable d’attentats menés dans la capitale somalienne, la Cour ne considère pas qu’il faille protéger toutes les personnes originaires de Mogadiscio.

La question de la protection subsidiaire transcende bien évidemment le seul travail de la Cour. Les décisions de la Cour sont supposées être suivies par l’OFPRA en application du principe de l’autorité de la chose jugée. Ainsi, alors que la Cour considère, à tort ou à raison, cela n’a aucune importance, que tout Afghan devrait, a minima, être protégé sur le fondement de la protection subsidiaire en raison de la violence généralisée de haute intensité prévalant dans la ville de Kaboul, considérée comme le seul point d’entrée du pays, l’OFPRA continue de prendre des décisions de rejet à l’égard de personnes dont il est établi qu’elles sont afghanes, au seul motif que leur profil serait flou. Cette position serait tout simplement impossible pour la Cour et une décision similaire prise par la Cour risquerait d’être cassée par le Conseil d’État. La Cour, comme l’OFPRA, peut, en revanche, exclure de la protection un demandeur, si elle a des « raisons sérieuses de penser » que sa présence en France constituerait une menace grave pour la société française. Mais cette exclusion s’appuie nécessairement sur un faisceau d’indices et non sur une simple suspicion en raison de passages flous dans son parcours.

Cette différence de position entre la Cour et l’OFPRA explique l’important taux de protection de la Cour à l’égard des Afghans (69 % en 2018) qui a octroyé le bénéfice de la protection subsidiaire à 353 Afghans en 2018 (ce chiffre n’englobe toutefois pas uniquement la PSc).

La question de la protection subsidiaire dans les cas de conflits armés est donc extrêmement importante pour l’asile en France. Toutefois, la jurisprudence de la Cour ne lie aucunement les acteurs extérieurs à la Cour qui n’ont, d’ailleurs, probablement aucune connaissance de celle-ci. Ainsi, si la Cour considère que la vie de toute personne passant à Kaboul est menacée, l’État français ne semble pas être du même avis et a repris les expulsions d’Afghans vers Kaboul .

Commentaires

Ce témoignage en plusieurs épisodes est très intéressant.
Toutefois, je m'interroge sur la liberté de parole de son auteure : n'est-elle pas tenue par le devoir de réserve ? merci pour votre réponse.

@Alpins: quels passages de ces articles seraient contraires au devoir de réserve (ou à d'autres règles comme celle de discrétion professionnelle), sachant en outre que le travail des rapporteurs est en partie public (propos en audience publique ou projets de décisions lues en audience publique) et que, de plus, le règlement (pas la loi, mais c'es mieux que rien) garantit l'indépendance de leurs analyses (et donc, par exemple, la possibilité pour eux d'apprécier la situation sécuritaire de Mogadiscio autrement que ne le fait le CEREDOC) ?

Poserait-on la même question si des propos semblables étaient tenus par un magistrat ?

Alpins: quels passages de ces articles seraient contraires au devoir de réserve (ou à d'autres règles comme celle de discrétion professionnelle) ?

Sachant que :
- le travail des rapporteurs est en partie public (propos en audience publique ou projets de décisions lues en audience publique)
- que le règlement (pas la loi, mais c'es mieux que rien) garantit l'indépendance de leurs analyses (et donc, par exemple, la possibilité pour eux d'apprécier la situation sécuritaire de Mogadiscio autrement que ne le fait un service de la Cour)

Poserait-on la même question si c'était un magistrat qui tenait ces propos ?

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