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Le droit en débats

État d’urgence sanitaire : quelques difficultés pratiques consécutives à l’ordonnance n° 2020-303

Prise en application de l’habilitation prévue par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-191, l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale édicte des mesures nécessaires à l’adaptation de la procédure pénale rendues indispensables pour faire face aux conséquences de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation. Issue de circonstances extraordinaires, cette ordonnance s’inscrit en réalité dans la droite ligne de la réforme précédente de 2019 et soulève des interrogations dans sa mise en œuvre2.

Un constat général : une filiation indiscutable avec la réforme de 2019

En réponse à la crise sanitaire, le législateur fait appel aux principes qui l’ont guidé pour élaborer la loi n° 2019-222 de « simplification » de la procédure pénale du 23 mars 2019 : une relation plus distanciée avec les magistrats et une présence réduite de l’autorité judiciaire.

Une relation distanciée avec les magistrats tout d’abord, avec l’élargissement de la télécommunication audiovisuelle.

La loi du 23 mars 2019 avait déjà généralisé la télécommunication audiovisuelle « aux fins d’une bonne administration de la justice », en prévoyant parfois l’accord préalable de la personne concernée par cette mesure3.

L’état d’urgence sanitaire permet aujourd’hui au législateur de reprendre cette possibilité en prévoyant qu’il peut être recouru à un moyen de télécommunication audiovisuelle devant l’ensemble des juridictions pénales (autres que les juridictions criminelles) sans désormais qu’il soit nécessaire de recueillir l’accord des parties. Il est évidemment prévu qu’en cas d’impossibilité technique ou matérielle de recourir à un tel moyen, le juge peut décider d’utiliser tout autre moyen de communication électronique (y compris téléphonique), permettant de s’assurer de la qualité de la transmission, de l’identité des personnes et de garantir la confidentialité des échanges entre les parties et leurs avocats.

Une présence réduite de l’autorité judiciaire ensuite, avec l’élargissement de la possibilité de juger à juge unique.

La loi du 23 mars 2019 avait déjà considérablement renforcé la possibilité de juger à juge unique durant l’instruction (une procédure simplifiée permet au président de la chambre de l’instruction de prendre une ordonnance à juge unique, le cas échéant sans audience ni motivation4) et également durant la phase de jugement en matière correctionnelle5, en matière criminelle (audience sur les intérêts civils6) ou encore, sous certaines conditions, s’agissant de l’appel correctionnel7.

Avec l’état d’urgence sanitaire, le chapitre III de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 s’inscrit dans ce mouvement en permettant la tenue d’audiences des juridictions collégiales à juge unique, à condition toutefois qu’un décret constate la persistance d’une crise sanitaire (autrement dit, que le fonctionnement des juridictions soit compromis malgré la mise en œuvre des autres mesures). Seraient concernées toutes les audiences de la chambre de l’instruction, du tribunal correctionnel, de la chambre des appels correctionnels et de la chambre spéciale des mineurs, ainsi que devant le tribunal de l’application des peines et la chambre de l’application des peines. Le tribunal pour enfants siégerait également sans les assesseurs non professionnels. Dans toutes ces hypothèses, le président de la juridiction pourra renvoyer l’affaire à une formation collégiale si ce renvoi lui paraît justifié en raison de la complexité ou de la gravité des faits. Les circonstances exceptionnelles ne doivent en effet pas faire oublier que l’examen collégial est un « gage de qualité de la délibération et de protection du justiciable contre les aléas liés à une décision individuelle »8.

Une présence réduite de l’autorité judiciaire quant aux modalités de renouvellement de la garde à vue.

Depuis la dernière réforme de 2019, le renouvellement pour vingt-quatre heures de la mesure de garde à vue n’est plus soumis à l’obligation de présentation au procureur de la République car cette présentation devient une simple faculté9. En 2020, la simplification s’étend au renouvellement de la garde à vue des mineurs âgés de 16 à 18 ans.

On peut être rassuré en entendant la garde des Sceaux, ministre de la justice, assurer le 26 mars 2020 qu’« il n’est pas du tout question que les dispositions [de l’état d’urgence sanitaire] entrent dans le droit commun ». On peut cependant être inquiet en constatant que de nombreux exemples démontrent que le droit commun en matière pénale était déjà entré en état d’urgence dès 2019. Le code de procédure pénale contenait déjà les prémices d’une réforme liée à l’état d’urgence. La loi du 23 mars 201910 n’était certes pas une réforme répondant à l’état d’urgence, mais il s’agissait clairement d’une réforme répondant à l’état de nécessité que constitue la faiblesse du budget du ministère de la justice.

Des difficultés pratiques : un aménagement incertain des délais

À la lecture de l’ordonnance, l’aménagement des délais s’est réalisé de manière asymétrique : les délais de prescription ont été aménagés rétroactivement tandis que les autres délais ont connu un sort différent.

Le maintien de l’ordre et la rétroactivité en matière de délais de prescription

L’article 1er de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 énonce que les règles de procédure pénale sont adaptées « afin de permettre la continuité de l’activité des juridictions pénales essentielle au maintien de l’ordre public ». L’ensemble des règles contenues dans l’ordonnance sont applicables jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire, soit – à l’heure où ces lignes sont rédigées – le 24 juin 202011.

Dans un objectif de maintien de l’ordre, les enquêtes, instructions et affaires pendantes ne doivent pas être mises en péril ; de même, les infractions commises avant ou pendant l’état d’urgence sanitaire doivent pouvoir être poursuivies et punies même après cette période. C’est la raison pour laquelle les délais de prescription (de l’action publique et de la peine) sont suspendus rétroactivement (à compter du 12 mars 2020), et ce jusqu’au 24 juin 2020.

Le choix du 12 mars12 pour la suspension des délais de prescription (de l’action publique et de peine) peut surprendre de prime abord. C’est certes la date de la première allocution du président de la République, mais à cette date, le confinement n’avait pas encore été décidé. Mais ce choix peut s’expliquer car, dès cette date, il est demandé « à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans, à celles et ceux qui souffrent de maladies chroniques ou de troubles respiratoires, aux personnes en situation de handicap, de rester autant que possible à leur domicile ». De même, il est annoncé à cette date qu’à compter du 16 mars, « les crèches, les écoles, les collèges, les lycées et les universités seront fermés » et le télétravail encouragé.

C’est la raison pour laquelle le gouvernement – qui avait initialement envisagé la date du 14 mars 2020 – s’est ravisé à la suite de l’avis du Conseil d’État qui préconisait une date plus avancée : « Toutefois, au regard de l’ampleur des mesures destinées à juguler la crise sanitaire déjà entrées en vigueur le 12 mars, le Conseil d’État propose de retenir cette date »13.

Ainsi, le principe a été posé selon lequel, à partir du 12 mars, il était devenu difficile d’exercer certaines démarches, d’effectuer certains actes (d’enquête ou d’instruction), etc., bref, des circonstances insurmontables sont apparues.

S’agissant du mécanisme de la suspension de la prescription, il a toujours fait l’objet de vifs débats en matière pénale car, contrairement à l’interruption, le temps cesse de s’écouler en cas de suspension. Le professeur Garraud – qui avait déjà à l’esprit le « maintien de l’ordre » – n’y était, par exemple, pas favorable : « bien que le ministère public se trouve, par suite d’un empêchement de droit ou de fait, dans l’impossibilité d’exercer l’action publique, le temps n’en continue pas moins à effacer peu à peu le souvenir de l’infraction, et la peine, qui serait appliquée après le délai fixé pour la prescription cesserait d’être légitime, parce qu’elle ne serait plus nécessaire au maintien de l’ordre social et utile par ses effets »14.

L’article de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 prévoit précisément que « les délais de prescription de l’action publique et de prescription de la peine sont suspendus à compter du 12 mars 2020 jusqu’au [24 juin 2020] ».

Ainsi, l’état d’urgence sanitaire largo sensu constitue une cause de suspension de la prescription : le temps de prescription accompli préalablement au 12 mars 2020 est conservé et, une fois la suspension achevée, le 24 juin 2020, le délai recommencera à courir là où il s’était arrêté.

Une telle rédaction n’est pas anodine ni dénuée de conséquences pratiques.

• Difficulté n° 1 : Quel sera le traitement accordé à l’acte interruptif de prescription intervenu au cours de cette « période de suspension » ? Il ne s’agit sûrement pas d’une hypothèse d’école dans la mesure où les magistrats travaillent à distance durant cette période15. Un acte d’enquête ou de poursuite peut-il interrompre un délai par ailleurs suspendu ?

La réponse semble affirmative. « Les causes suspensives de la prescription, à la différence des causes interruptives, ne détruisant pas le terme du délai de prescription, qui adviendra inévitablement »16, étant ajouté « sauf cas où, au cours de la phase de suspension, un acte d’instruction ou de poursuite est valablement réalisé »17. Par ailleurs, un détour vers une disposition abrogée (C. pr. pén., anc. art. 85, al. 218) et la doctrine afférente apporte également un éclairage utile : « il est possible que, pendant la phase de suspension, des actes de poursuite ou d’instruction réguliers, interruptifs de la prescription, de l’action publique, aient été réalisés par le ministère public ou la police judiciaire au cours de l’enquête. Dans ce cas, le temps de prescription accompli est anéanti par l’accomplissement de chacun de ces actes mais la suspension continue d’opérer sans modification depuis le dépôt de la plainte »19.

Prenons un exemple : une infraction commise le 12 janvier 2020 est soumise à un délai de prescription de trois mois (fréquent en matière de droit pénal de la presse).

Au 12 mars 2020 :

• à cette date, sur ce délai de prescription de trois mois : deux mois se sont écoulés (il y a donc un reliquat d’un mois) ;

• à cette même date, conformément à l’ordonnance : le délai doit donc être suspendu, en principe jusqu’au 24 juin 2020.

En l’absence d’acte interruptif intervenu, la prescription sera en principe acquise le 24 juillet 2020 (24 juin 2020 + 1 mois de reliquat).

Mais en présence d’un acte interruptif de prescription intervenu le 3 juin, à quel moment la prescription sera-t-elle acquise ?

En principe, un nouveau délai de trois mois doit courir à compter du 3 juin.

Cependant, compte tenu de la rédaction très générale de l’ordonnance20, ce nouveau délai de prescription devrait, lui aussi, être suspendu jusqu’au 24 juin 2020, car tous « les délais de prescription de l’action publique et de prescription de la peine sont suspendus à compter du 12 mars 2020 jusqu’au [24 juin 2020] », y inclus a priori ceux qui ont débuté pendant la période d’urgence sanitaire. Ainsi, ce nouveau délai de trois mois ne devrait débuter qu’à compter du 24 juin. La prescription devrait être acquise le 24 septembre 2020.

Cet exemple illustre les difficultés issues de ce nouveau texte et constitue une nouvelle source d’insécurité juridique. D’autres difficultés peuvent être listées.

• Difficulté n° 2 : L’ordonnance du 26 mars peut-elle véritablement faire revivre des prescriptions légalement acquises entre le 12 mars et le 26 mars ?

La réponse semble négative à la lecture de la décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, qui rappelle en son considérant 6 le « principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif [et son] son corollaire qui interdit de faire renaître en cette matière une prescription légalement acquise ».

Par conséquent, les « délais de prescription de l’action publique et de prescription de la peine sont suspendus à compter du 12 mars 2020 » sauf s’agissant des prescriptions légalement acquises – évidemment celles avant le 12 mars – mais également celles entre le 12 mars et le 26 mars. Ainsi, la rédaction de la circulaire qui précise que la suspension « s’applique de façon rétroactive à partir du 12 mars 2020, pour les prescriptions qui n’étaient pas déjà acquises à cette date » constitue une source supplémentaire d’incertitude.

• Difficulté n° 3 : Cette cause de suspension concerne certes les délais de prescription mais concerne-t-elle les délais butoirs de douze et trente ans fixés par la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 ?

Pour rappel, depuis la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale, le principe selon lequel le point de départ du délai de prescription est le jour de la commission de l’infraction est assorti d’exceptions et notamment celle consistant à reporter le point de départ du délai de prescription pour les infractions dites occultes ou dissimulées « à compter du jour où l’infraction est apparue et a pu être constatée dans des conditions permettant la mise en mouvement ou l’exercice de l’action publique », tout en prévoyant un « délai butoir » de douze ans en matière délictuelle et trente ans en matière criminelle, énoncé de la manière suivante : « sans toutefois que le délai de prescription puisse excéder douze années révolues pour les délits et trente années révolues pour les crimes à compter du jour où l’infraction a été commise ».

Ainsi, à l’expiration de ce délai, aucune poursuite ne pourra être engagée. Néanmoins, les travaux parlementaires21 (cités par la doctrine) précisent que le délai butoir pourra être « interrompu et suspendu dans les mêmes conditions que le délai de prescription »22.

Le législateur semble par ailleurs considérer que les circonstances exceptionnelles concernent seulement les officiers de police judiciaire, les magistrats ou les victimes (ou les avocats de victimes) s’agissant des délais de prescription. Pourtant, elles concernent aussi les personnes mises en cause (et les avocats des personnes mises en cause) s’agissant notamment de l’exercice des voies de recours et autres demandes ou démarches enfermées dans des délais stricts…

Le désordre et l’absence de rétroactivité en matière de délais de recours

• Difficulté n° 1 : Le sort des délais de recours échus en matière de procédure pénale entre le 12 mars 2020 et le 26 mars 2020

Le sort des délais échus en matière de procédure pénale entre le 12 mars 2020 (date retenue comme le début de l’état d’urgence sanitaire) et le 26 mars 2020 (date de publication de l’ordonnance) semble ne pas avoir été envisagé à ce stade, qu’il s’agisse des délais de recours mais également d’autres délais. Les dispositions de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 202023 n’apporteront aucune aide dans la mesure où elles « ne sont pas applicables […] aux délais et mesures résultant de l’application de règles de droit pénal et de procédure pénale »24.

Ainsi, les délais d’appel ou de pourvoi, dont les échéances sont postérieures au 12 mars 2020 et antérieures au 26 mars 2020, peuvent poser quelques difficultés. Certes, un doublement des délais est prévu (v. infra), mais ce doublement n’est pas applicable aux délais échus avant le 26 mars 2020 car, sauf erreur des auteurs – et ces derniers souhaiteraient qu’il s’agisse d’une erreur de leur part –, rien n’indique que le doublement serait rétroactif. Si l’on s’en tient à la lettre, ce doublement n’est donc applicable qu’aux délais de recours qui courent encore au 26 mars 2020. Pourtant, on ne peut pas nier que former un tel recours la semaine dernière était matériellement très difficile.

Par exemple : comment une personne condamnée par un jugement correctionnel du 11 mars pouvait-elle interjeter appel dans un délai de dix jours ? Comment le recours dans un délai de cinq jours devant la chambre de l’instruction contre une ordonnance de dessaisissement d’un juge d’instruction (C. pr. pén., art. 706-78) rendue le 16 mars au profit d’une juridiction à compétence interrégionale en matière de délinquance organisée a-t-il pu être exercé ?

Un tel oubli est d’autant plus surprenant qu’à suivre la jurisprudence, la Cour de cassation semblait laisser largement ouverte, certes sous l’empire du droit antérieur, la possibilité pour le législateur de prévoir une « disposition expresse édictant la rétroactivité de la loi nouvelle » applicable au mode de calcul d’un délai d’appel échu (Crim. 9 juin 1976, n° 76-90.684).

Et ces difficultés ne concernent pas uniquement les délais de recours.

• Difficulté n° 2 : Le sort des autres délais échus en matière de procédure pénale entre le 12 mars 2020 et le 26 mars 2020

Depuis le 12 mars 2020, ou plus tard selon les cas, certains conseils n’ont plus accès à leur fax ou à leur courrier, ce qui pose également d’autres problèmes que les recours stricto sensu.

Par exemple : un avis de fin d’information a pu leur être envoyé par fax le 13 mars 2020, exigeant, dans le délai de quinze jours, l’envoi d’un recommandé si l’on souhaite exercer les droits qui y sont attachés. Pourquoi un tel délai n’a-t-il par exemple pas été aménagé, doublé ou supprimé ?

La période allant du 12 mars 2020 au 26 mars 2020 constitue donc un trou noir que devra impérativement combler la jurisprudence (notamment avec la théorie de l’« impossibilité absolue »). Pour rappel, il peut en effet par exemple « être dérogé aux prescriptions de l’article 502 du code de procédure pénale, lorsqu’en raison d’un obstacle invincible assimilable à la force majeure, l’appelant s’est trouvé dans l’impossibilité absolue de s’y conformer »25. Un appel ou un pourvoi qui n’aurait pu être formé dans le délai légal peut tout de même être déclaré recevable si le demandeur justifie de circonstances l’ayant mis dans l’impossibilité absolue d’exercer son recours en temps utile26.

Ce trou noir – qui a été traité, on l’a vu précédemment, par le législateur s’agissant des délais de prescription – n’a pas du tout été envisagé par l’ordonnance, s’agissant des délais autres en matière de procédure pénale. On peut regretter que le législateur s’en remette à la jurisprudence et à son évolution par nature incertaine.

L’état d’urgence sanitaire a toutefois conduit à certaines évolutions positives : le formalisme allégé et le doublement des délais d’appel et de pourvoi constituent des avancées utiles. On peut regretter qu’il ait fallu attendre cette épidémie pour qu’un appel puisse être interjeté autrement que physiquement (par LRAR ou courriel). Le doublement des délais est également à saluer, cela limitera sans doute la pratique des recours exercés à titre conservatoire. Il conviendra toutefois de rester vigilant quant au formalisme de ces actes qui subsiste : déclaration au greffe, mention dans un acte d’appel, pourvoi en cassation, etc. L’état d’urgence sanitaire ne justifiera probablement pas le non-respect de ces règles.

 

 

Notes : 

1. L. n° 2020-290, 23 mars 2020, art. 11, 2°, b, c, d et e.
2. Les auteurs remercient Maxim Voss, juriste au sein du cabinet Darrois Villey Maillot Brochier, pour sa très précieuse contribution.
3. C. pr. pén., art. 706-71 et 706-71-1.
4. C. pr. pén., art. 802-2 et 170-1.
5. C. pr. pén., art. 398 et 398-1.
6. C. pr. pén., art. 371-1.
7. C. pr. pén., art. 510.
8. Amendement COM-117 du Sénat, 1er oct. 2018.
9. C. pr. pén., art. 63, II, et 63-4-3-1.
10. V., sur cette réforme, R. Lorrain et C. Ingrain, La loi de réforme pour la justice : une loi de complexification de la procédure pénale, D. avocats 2019. 359  s.
11. Le 24 mars étant la date d’entrée en vigueur de la loi du 23 mars 2020, qui en son article 4 énonce que « l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi », soit le 24 mai.
12. Cette date est également une date retenue dans les nombreuses autres ordonnances.
13. Avis sur un projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.
14. R. Garraud, Traité théorique et pratique du droit pénal français, t. II, p. 580 s., cité in A. Mihman, « Le temps en procédure pénale », 2007, n° 405 et égal. par L. Saenko, Le temps en droit pénal des affaires, thèse, note n° 344.
15. G. Thierry, Comment les magistrats tentent de s’adapter face à la crise du coronavirus, Dalloz actualité, 26 mars 2020.
16. L. Saenko, Le temps en droit pénal des affaires, thèse préc., n° 728.
17. Ibid., n° 728, note n° 355.
18. Disposition qui prévoyait que « la prescription de l’action publique est suspendue […] du dépôt de la plainte jusqu’à la réponse du procureur de la République ou, au plus tard, une fois écoulé le délai de trois mois ».
19. JCP 2008. Doctr. 111, obs. S. Detraz.
20. V. aussi la circulaire du 26 mars 2020 qui énonce que « cette suspension est générale […] ».
21. Rapp. Sénat n° 8, par M. F.-N. Buffet, p. 23.
22. v. par ex. A. Lepage et H. Matsopoulou, Droit pénal n° 5, mai 2017, doss. 2.
23. Ord. relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période.
24. Ord. n° 2020-306, 25 mars 2020, art. 1, II.
25. Crim. 27 oct. 2004, n° 04-85.037, D. 2004. 3191 ; AJ pénal 2005. 27, obs. C. S. Enderlin ; RSC 2005. 103, obs. A. Giudicelli .
26. En matière d’appel, v. Crim., QPC, 17 juin 2014, n° 13-87.226 ; en matière de pourvoi, v. Crim., QPC, 11 juin 2014, n° 13-87.859.

Commentaires

Bonjour de votre analyse,
Je suis un particulier observateur et non impliqué d'un litige de voisinage local.
Un permis de construire est arrivé à échéance pour cause de non début de travaux au 20 mars 2020. Or l’ordonnance cité du 25 mars 2020 est rétroactive au 12 mars. Le délai de confinement plus un ou deux mois supplémentaire peuvent permettre le début des travaux. Dans une région de province peu impactée les entreprises n'ont pas cessé le travail.
Cette loi rétroactive est-elle vraiment applicable ? pendant le délai 12 mars 26 mars ?
Bien cordialement
JS

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