Il n’est pas aisé de vivre et de faire vivre les grands principes. La laïcité en est le meilleur exemple et aussi le plus actuel. D’autant que la laïcité n’est pas simple à appréhender. Construction typiquement française, elle a fini par se faire une place dans la jurisprudence européenne.
Mais elle n’est pas parfaitement établie dans notre propre droit. La preuve en est de cette décision estivale de la cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351) qui a tranché la difficulté du port du voile religieux par des mères d’élèves participant à des activités pédagogiques dans les classes.
Cette décision vient à l’aune de deux décisions précédentes rendues par le tribunal administratif de Montreuil et par celui de Nice.
Bien sûr, c’est le monde de l’enseignement qui est le théâtre le plus sensible de l’expression laïque. La loi de Jules Ferry du 28 mars 1882 a laïcisé les programmes en supprimant l’enseignement de la morale religieuse au profit d’une instruction morale et civique. Puis, la loi du 30 octobre 1886, dite loi « Goblet », confie de façon exclusive l’enseignement à un personnel laïque. Pour autant la question n’est pas tranchée pour les parents qui viennent aider les enseignants à l’occasion d’activités pédagogiques. Et la problématique prend une vigueur particulière en cette rentrée 2019 par la diffusion d’une affiche de campagne, à l’initiative d’une importante association de parents d’élèves, revendiquant la possibilité pour les mamans portant le voile religieux d’accompagner les sorties scolaires.
Le débat est d’autant plus ardu que les tenants de l’absence de neutralité religieuse pour les parents participant aux sorties scolaires invoquent eux aussi le principe de laïcité qui protège la liberté religieuse.
En dehors des affrontements publics et politiques qui donnent lieu à beaucoup d’amalgames et de contre-vérités juridiques, il convient d’examiner si le trouble a atteint nos juridictions administratives. Pour ce faire, il faut préalablement cerner la notion juridique de laïcité. Puis, se poser la question d’une éventuelle autre solution que celle de la jurisprudence.
1- La laïcité en tant que norme juridique
La laïcité est à coup sûr une norme juridique employée dans nos textes constitutionnels mais sans définition précise comme nous pouvons en avoir pour d’autres termes. Cependant, l’emploi de ce principe fondamental permet d’en dessiner des contours assez nets.
1-1- Pas de définition juridique de la laïcité
1-1-1- Un principe constitutionnel
Sans traiter explicitement de la laïcité, l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, intégrée au préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, cantonne l’expression religieuse en deçà de l’ordre public :
« Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi. »
Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, repris par le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, précise :
« L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État. »
Enfin, la Constitution de 1958 affirme dans son article 2 :
« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. »
Le principe de la laïcité et de son application spécifique à l’enseignement est donc constitutionnellement acquis.
Il est important de garder cette donnée à l’esprit car elle est acquise, immuable et c’est son application qui est en jeu.
1-1-2- Retranscrit dans des normes législatives et réglementaires
C’est essentiellement dans le code de l’éducation que l’on rencontre le mot laïcité (titre 4 du livre 1er du code : « La laïcité de l’enseignement public ») mais aucune définition n’y est donnée. L’article D. 551-2 de ce code exige des associations et fondations, qui apportent leur concours à l’enseignement public, de respecter les principes de laïcité et d’ouverture à tous sans discrimination.
Mais toujours pas de définition …
La loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des églises et de l’État n’emploie pas une seule fois le mot laïcité.
Pour autant le mot fleurit de-ci de-là : article 7.1 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, dite « de programmation pour la ville et la cohésion urbaine », ou encore article R. 811-28 du code rural et de la pêche maritime (sur les enseignements de formation.).
Force est de constater que la laïcité est une norme juridique sans définition textuelle. Et cela est une bonne chose dans la mesure où nous sommes en présence d’une notion évolutive qu’il aurait été difficile d’enfermer dans des termes sclérosants.
Dès lors, il convient d’essayer de définir les contours juridiques de cette notion.
1-2- La silhouette juridique de la laïcité
Ce sont des apports divers et variés qui permettent de répertorier les jalons de la laïcité.
1-2-1- La laïcité et les agents du service de l’enseignement public
Tout d’abord, soulignons que l’article L. 141-5 du code de l’éducation, héritier de la loi Goblet de 1886, rappelle que dans les établissements du premier degré publics, l’enseignement est exclusivement confié à un personnel laïque.
Dans un avis du 3 mai 2000 (n° 217017, publié au Lebon 
; AJDA 2000. 673 ; ibid. 602, chron. M. Guyomar et P. Collin ; D. 2000. 747 , note G. Koubi ; AJFP 2000. 39 ; RFDA 2001. 146, concl. R. Schwartz ), le Conseil d’État rappelle que « … le principe de laïcité fait obstacle à ce qu’ils (les agents du service de l’enseignement public) disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses » et de conclure « par suite, le fait pour un agent du service de l’enseignement public de manifester dans l’exercice de ses fonctions ses croyances religieuses, notamment en portant un signe destiné à marquer son appartenance à une religion, constitue un manquement à ses obligations. »
Est donc acquis le principe de la neutralité religieuse des agents du service public de l’enseignement au nom de la laïcité.
1-2-2- La laïcité et les élèves
D’entrée de jeu, on entrevoit une complexité : ce qui est valable pour les agents ne l’est pas pour les usagers du service public. Or les élèves sont des usagers.
On se souvient des débats houleux, voire des affrontements, lorsque des élèves sont arrivées voilées dans leurs établissements, rien légalement ne les en empêchant.
Il a donc fallu légiférer par la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004, interdisant dans les écoles, collèges et lycées le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse.
La Cour européenne des droits de l’homme a estimé que cette interdiction était justifiée « par les impératifs de la laïcité » (CEDH 30 juin 2009, n° 25463/08). Rappelons que sur les 47 États membres du Conseil de l’Europe, seuls quatre reconnaissent à la laïcité une valeur constitutionnelle : la Suisse (selon les cantons), la Turquie, le Portugal et la France.
Notons que la Cour européenne des droits de l’homme prend soin de préciser que la législation française prévoit une phase de dialogue avec l’élève et ses parents avant l’exclusion et que la motivation législative est la sauvegarde du principe constitutionnel de laïcité.
Il convient de préciser que les étudiants des établissements d’enseignement supérieur ne sont pas des usagers soumis au principe de neutralité de la loi du 15 mars 2004. Ces différents statuts ont conduit le Conseil d’État (CE 28 juill. 2017, n° 390740, n° 39074 et 390742, Lebon ; AJDA 2017. 1592 ; ibid. 2084 , note P. Juston et J. Guilbert ; AJFP 2017. 338, et les obs. ) à statuer sur le régime des élèves infirmiers en distinguant leurs lieux d’activité. Dans les instituts de formation paramédicaux d’enseignement supérieur, aucune obligation de neutralité ne s’applique. Pour les cours dispensés dans les lycées publics l’interdiction de port de signe ostentatoire s’impose. Pour les stages dans les établissements publics de santé, ils doivent respecter les obligations des agents publics. Enfin, pour les stages en entreprise privée, il faut se référer aux règlements intérieurs.
Donc, le principe de neutralité religieuse des élèves des écoles, collèges et lycées pendant le temps scolaire est aussi acquis.
Si la laïcité est un principe sans définition juridique figée, c’est dans son application quotidienne que sa norme d’application s’établit clairement : neutralité religieuse du service public de l’enseignement.
Cette neutralité est une quasi-évidence pour le personnel et espérons qu’elle le reste, mais il a fallu légiférer pour les usagers du service que sont les élèves. N’est pourtant pas résolue une dernière difficulté pour l’autre catégorie d’usagers du service public de l’enseignement : les parents d’élèves. Sur ce point, la construction est exclusivement jurisprudentielle.
2- La laïcité en tant que norme de justice administrative
Il existe trois décisions des juridictions administratives qui émaillent le sujet :
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Jugement du tribunal administratif de Montreuil (TA Montreuil, 22 nov. 2011, n° 1012015, AJDA 2012. 163 , note S. Hennette-Vauchez ; ibid. 2011. 2319 ; D. 2012. 72, obs. M.-C. de Montecler , note A.-L. Girard ; JA 2012, n° 451, p. 13, obs. S.Z.-D. ; AJCT 2012. 105, obs. P. Rouquet )
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Jugement du tribunal administratif de Nice (TA Nice, 9 juin 2015, n° 1305386, AJDA 2015. 1125 ; ibid. 1933 , note C. Brice-Delajoux ; AJCT 2015. 544, obs. P. Rouquet )
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Arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351, AJDA 2019. 1670 )
Les deux jugements ont très souvent été présentés comme étant en opposition totale. Pour autant, on ne peut ignorer un espace de convergence entre eux. Quant à l’arrêt lyonnais, il offre, à notre sens, un intérêt tout à fait particulier.
2-1- Une incertitude
On a pu dire que selon qu’on était au nord ou au sud de la Loire, les mamans voilées pouvaient ou non accompagner les sorties scolaires. Mais l’examen des décisions ne donne pas un résultat aussi tranché.
Tout d’abord, les actes soumis à l’appréciation des juges n’étaient pas les mêmes. À Montreuil, était déférée une disposition du règlement intérieur de l’école selon laquelle les parents volontaires pour accompagner une sortie scolaire devaient respecter dans leur tenue et leur propos la neutralité de l’école laïque.
À Nice, le débat portait sur une décision du directeur d’école, par laquelle une maman n’avait pas été autorisée à accompagner les élèves participant à la sortie organisée par l’école, ainsi libellée : « Nous n’avons malheureusement plus le droit d’être accompagnés par les mamans voilées. Vous ne pourrez nous accompagner que si vous l’enlevez ». La « valeur » des décisions soumises à censure judiciaire n’était pas la même. D’un côté un acte administratif à portée générale et de l’autre une décision individuelle.
Ensuite, certains éléments de motivation sont en phase.
Le tribunal administratif de Montreuil a validé la disposition du règlement intérieur critiquée alors que celui de Nice a annulé la décision individuelle du directeur. Cette dernière décision était prévisible et aurait sans doute été la même si le tribunal administratif de Montreuil avait eu à en connaître. En effet, le refus est évidemment discriminatoire car il ne vise que les « mamans voilées ».
Les juges niçois ont estimé que les entraves à la liberté de manifester ses opinions religieuses ne peuvent résulter que de textes particuliers ou de considérations liées à l’ordre public ou au bon fonctionnement du service. Nous pensons important de noter que les juges précisent qu’un texte particulier, comme peut l’être un règlement intérieur, est susceptible de limiter l’expression religieuse pour les accompagnants scolaires. On peut en déduire que face à un règlement intérieur les juges niçois auraient pu juger comme ceux de Montreuil ; en tous les cas ils s’en réservent la possibilité.
Enfin, les rapprochements s’arrêtent là, car il y a un antagonisme puissant quant au postulat de la motivation sur la qualité des parents d’élèves accompagnant les élèves. Il faut savoir que le Conseil d’État (par ex. CE 10 juill. 1995, n° 147212, Lebon ; AJDA 1995. 925 , concl. Y. Aguila ) a toujours considéré les parents d’élèves comme des usagers du service public et à ce titre non soumis à une obligation de neutralité.
Le tribunal administratif de Montreuil passe outre et considère les parents d’élèves accompagnant une sortie scolaire comme participant au service public de l’éducation. Ainsi, le principe de neutralité de l’école laïque leur interdit de manifester leurs convictions religieuses, philosophiques ou politiques.
Le tribunal administratif de Nice reste dans la ligne du Conseil d’État en rappelant le statut d’usager du service public de l’Éducation des parents d’élèves. Ainsi, aucune restriction à la liberté d’expression religieuse ne peut leur être imposée sauf par un texte particulier, par un motif de bon fonctionnement du service public ou d’ordre public.
Donc, ces deux décisions, bien qu’elles aient des points de convergence, s’opposent sur le statut des parents accompagnant une sortie scolaire.
2-2- Une nouvelle analyse
La cour administrative d’appel de Lyon jugeait un autre cas de figure. Était attaqué le refus d’une rectrice de mettre fin à la pratique consistant à exiger des parents d’élèves participant aux activités scolaires qu’ils arborent une tenue neutre.
D’entrée de jeu, remarquons que les juges écartent le raisonnement selon lequel la pratique en question visait à instaurer une interdiction générale aux mères portant un voile de participer aux activités de l’école. En effet, l’exigence d’une tenue neutre s’applique à toute personne sans exception.
L’innovation tient en réalité dans l’absence de prise en compte d’un statut des parents participant aux activités scolaires. Il n’est fait mention ni d’usagers du service public, ni de participant au service public.
Les juges rappellent la neutralité exigée par respect du principe de laïcité en soulignant que la laïcité implique le respect de la liberté de conscience des élèves. Ils en déduisent que « quelle que soit la qualité en laquelle elles interviennent, les personnes qui, à l’intérieur des locaux scolaires, participent à des activités assimilables à celles des personnels enseignants (sont) astreintes aux mêmes exigences de neutralité ».
Exit donc la qualité de la personne, usager, participant au service public ou collaborateur du service public. Tous sont soumis aux mêmes règles dès lors que leur participation peut être assimilée à l’activité de l’enseignant. Le critère semble être le suivant : ce n’est pas ce que vous êtes mais ce que vous faites qui vous oblige ou non à la neutralité.
Ce raisonnement a un aspect pragmatique sensible. En effet, un parent participant aux activités scolaires n’est plus un usager comme un autre, ne serait-ce que par l’autorité dont il est provisoirement investi sur des enfants autres que le sien. Pour autant, il paraît difficile de l’assimiler à un « presque fonctionnaire ». Mais c’est bien l’activité qu’il exerce sous la direction et le contrôle de l’enseignant, qui reste responsable de sa classe, qui le place dans une situation dans laquelle on comprend mal qu’aucune règle ne lui soit imposée.
Le fait de prendre l’activité exercée par le parent comme critère de sujétion apparaît tout à fait opportun. Même si des discussions peuvent surgir sur la notion d’activité assimilable à celle de l’enseignant. On pourra ainsi instaurer une ligne de démarcation qui serait de fixer qu’un acte entrant dans la sphère de compétence de l’enseignant et effectuée par un parent, place ce dernier dans l’obligation de neutralité.
Il faut effectivement penser aux autres parents, ceux qui ne participent pas et qui peuvent ne pas apprécier que leurs enfants soient soumis à la vue de symboles religieux. Et c’est là qu’intervient d’ailleurs la protection de la liberté de conscience des enfants. Que dirait-on si un parent participait à des activités scolaires en arborant un maillot où serait inscrit de façon ostensible « dieu n’existe pas » ? L’école ne devrait-elle pas l’interdire au nom de la laïcité qui emporte protection de la liberté de conscience des enfants ?
Le critère de l’activité, adossé au principe de protection de la liberté de conscience des élèves, pour déclencher l’obligation de neutralité à l’encontre des parents d’élèves participant à des activités scolaires apparaît donc comme une solution pragmatique, éloignée des discussions de tranchées sur le statut du parent participatif, tout en étant suffisamment souple pour s’adapter.
Pour autant les juges lyonnais ont posé une limite spatiale à leur critère : il faut que l’activité ait lieu « à l’intérieur des locaux scolaires ». La problématique des sorties scolaires n’est donc pas résolue et reste, du coup, dans le trouble des décisions de Montreuil et de Nice. Si la cour administrative d’appel de Lyon a jugé bon d’apporter cette précision, c’est sans doute qu’elle a voulu limiter la portée de sa décision aux faits de l’espèce. Elle laisse également la porte ouverte à la question du simple accompagnement qui peut ne pas être regardé comme une véritable activité scolaire entrant dans la sphère de compétence de l’enseignant.
Mais il est évident que le parent en sortie scolaire encadre des enfants. Il reçoit une sorte de délégation d’autorité de l’enseignant sur les enfants. Il a compétence pour exiger d’eux le respect des consignes. Il peut même être amené à gérer seul un groupe d’enfant. Nous sommes là à l’évidence dans des actes assimilables à ceux qui sont inhérents à la fonction de l’enseignant. Le raisonnement des juges lyonnais est ainsi transposable aux sorties scolaires. C’est là sa force d’adaptation.
Nous sommes donc, avec cet arrêt, en présence de la première pierre qui peut fonder les limites à partir desquelles l’obligation de neutralité s’impose aux parents participant aux activités scolaires, y compris les sorties scolaires.
3- D’autres pistes ?
3-1- Un texte clair
Tout ce débat pourrait être clos par intervention législative, comme cela fut fait pour les élèves. Mais la question reste politiquement épineuse.
Ainsi, lors de l’examen du projet de loi pour une école de la confiance, le Sénat avait introduit un amendement interdisant aux accompagnants des sorties scolaires de porter des tenues ou des signes religieux ostensibles :
Amt 100 rect. quater - art. add. après l’art. 1er bis G :
« D’étendre aux sorties scolaires organisées par les établissements et aux personnes concourant au service public de l’éducation, l’interdiction actuellement faite aux élèves de porter des signes ou tenues par lesquels se manifeste ostensiblement une appartenance religieuse. »
Cet amendement a été supprimé en commission. Les termes « concourant au service public de l’Éducation » n’étant peut-être pas bienvenus.
Dans de récentes déclarations publiques, le premier ministre s’est dit défavorable à interdire le port de signes religieux aux accompagnateurs de sorties scolaires. Ce n’est donc pas la voie réglementaire ou législative qui pour l’heure sera la solution.
3-2- Usager du service public : un statut immuable ?
Si on s’arc-boute sur le statut d’usager du service public des parents participants, force est de constater que, certains textes font fi de ce principe en imposant à des associations de parents le respect de plusieurs principes dont celui de la laïcité.
L’article L. 212-15 du code de l’éducation prévoit que les utilisateurs des locaux et équipements scolaires dans la commune pour l’organisation d’activités à caractère culturel, sportif, social ou socio-éducatif doivent respecter les principes de neutralité et de laïcité.
L’article D. 811-186 du code rural et de la pêche maritime qui précise, concernant les documents remis par les associations de parents transmis aux parents d’élèves que « ces documents ne font pas l’objet d’un contrôle a priori et doivent être clairement identifiés comme émanant des associations de parents d’élèves. Leur contenu, qui doit cependant respecter le principe de laïcité et les dispositions relatives à la vie privée et prohibant les injures et diffamations et exclure toute propagande en faveur d’un parti politique ou d’une entreprise commerciale, relève de la seule responsabilité des associations. ».
Dans ces deux cas, ce sont bien des usagers de service ou d’installations publics à qui l’on impose la neutralité laïque.
La laïcité est vécue au quotidien dans nos écoles et les enseignants ne sont pas juridiquement armés pour régler les difficultés qui les assaillent. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon peut être vu comme un éclairage bien venu. Mais le législateur ne devrait-il pas de façon résolue intervenir ? L’actualité montre l’ampleur du problème dont la solution est laissée aux juges qui par définition n’interviennent que lorsqu’il faut trancher une difficulté.
