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« Majorité stéréo » et pouvoir de dissolution : la France et l’Italie confrontées à l’instabilité parlementaire

Une fois reçue la démission du troisième Gouvernement en moins de cinq ans, le président de la République italienne a dissous le Parlement. C’est ainsi qu’à l’issue d’une inédite campagne électorale estivale, les Italiens sont appelés à élire leurs représentants, dimanche prochain, le 25 septembre. En France, pour la deuxième fois sous la Ve République, la majorité présidentielle issue des élections législatives n’est que relative. La tentation des parallélismes est forte ; mais, si des analogies restent possibles, les régimes français et italien sont différents à bien des égards

Par Antonino Cento le 23 Septembre 2022

La forte rationalisation du régime parlementaire, que la France connaît depuis 1958, n’a jamais été réalisée en Italie, malgré une tentative malheureuse en 2016 (A. Cento, L’Italie s’attaque à sa Constitution, LPA 1er juill. 2016, p. 7). Le constituant italien penche pour une centralité du Parlement, là où le constituant français de 1958 fait du président de la République « la clef de voûte des institutions », selon l’expression employée par Michel Debré.

C’est ainsi que le gouvernement italien, bien que formellement nommé par le président de la République (Const., art. 92), tient sa légitimité du Parlement. À l’inverse, le gouvernement français, bien que formellement responsable devant le Parlement (Const., art. 20), tient sa légitimité de sa seule nomination par le chef de l’État.

Un bicamérisme parfait plein de défauts

Contrairement à leurs homologues français, la Chambre des députés et le Sénat italiens sont tous deux élus au suffrage universel direct (Const., art. 56 et 58) pour une durée identique de cinq ans (Const., art. 60). À élection égale, mêmes pouvoirs : la loi doit être approuvée en des termes identiques par chaque Chambre (Const., art. 70), la chambre basse n’ayant pas le dernier mot. Aussi, le gouvernement doit avoir la confiance des deux Chambres (Const., art. 94). Dès lors, l’Italie reste l’un des rares pays à disposer, malgré elle, d’un bicamérisme parfait.

Cette perfection est source d’instabilité car elle a pour corollaire une loi électorale à scrutin proportionnel. Plusieurs tentatives ont été faites afin d’adopter un scrutin à vocation majoritaire : elles ont été systématiquement sanctionnées par la Cour constitutionnelle italienne (Décis. n° 1/2014 et n° 35/2017) qui interprète la Charte de 1947 suivant l’esprit des Résistants qui l’ont rédigée après le Ventennio fasciste. La loi électorale actuellement en vigueur (loi du 3 nov. 2017, n° 165) prévoit un scrutin proportionnel corrigé par une « dose de majoritaire » ‒ tout l’inverse donc du système français. Cette correction, quoique bienvenue, n’a pas pour autant empêché, en 2018, l’élection d’un Parlement sans majorité absolue. Néanmoins, la dynamique politique actuelle et les conséquences du référendum constitutionnel de 2021, qui a réduit considérablement le nombre de parlementaires (A. Cento, Réduction du nombre de parlementaires : les leçons à tirer du référendum constitutionnel italien, Dalloz actualité, 7 sept. 2020), pourraient produire un résultat bien différent le soir des prochaines élections.

Cette absence de majorité historiquement ancrée a pour conséquence directe la formation de coalitions politiques souvent hétérogènes ou de nécessité qui engendrent des gouvernements précaires, à la durée de vie moyenne d’un an et demi, depuis l’avènement de la République. La « majorité stéréo », invention du remarquable Guy Carcassonne en 1988, consistant pour le gouvernement à chercher « chaque jour » des appuis à la droite, à la gauche ou au centre de l’hémicycle, n’est pas une expérience possible en Italie. Ici, l’acte de naissance du gouvernement est signé par le Parlement.

Un gouvernement en quête de confiance

« Dans un délai de dix jours après sa formation, le gouvernement se présente devant les Chambre afin d’en obtenir la confiance ». L’article 94 de la Constitution italienne utilise le présent de l’indicatif, tout comme son palindrome, l’article 49 de la Constitution française, à son premier alinéa : « Le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement ». Pourtant, si la formulation française a permis à de nombreux Premiers ministres (dont l’actuel) de se soustraire au vote de confiance de l’Assemblée nationale, il n’en est pas de même pour leurs homologues italiens. En effet, l’article 94, outre à fixer un délai, ajoute que « le gouvernement doit avoir la confiance des deux Chambres ». Aucune ambiguïté n’est possible outre-Alpes.

Les députés français d’opposition, mécontents de ce subterfuge, peuvent recourir (et ont recouru) à la motion de censure. À l’instar de l’article 94 de la Constitution italienne, l’article 49 de la Constitution française prévoit que cette motion doit être signée par au moins un dixième des députés et que le vote ne peut avoir lieu dans l’immédiat, pour éviter une embuscade au gouvernement (délai minimum de quarante-huit heures après le dépôt de la motion en France, de trois jours en Italie). Néanmoins, en France, la motion ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue de l’Assemblée et chaque député ne peut être signataire que de trois motions de censure durant la session ordinaire (plus une durant la session extraordinaire). L’article 94 italien, en revanche, ne fixe aucune limite par député et, surtout, permet l’adoption de la motion de censure à la majorité simple. Le gouvernement se tient sur la défensive. Une autre différence importante tient au symbole : si, en Italie, le vote de la motion a lieu solennellement à la tribune par tous les membres de la Chambre concernée, en France, les seuls députés favorables à la motion doivent se rendre dans des salons voisins de la salle des séances où ils disposent, généralement, de trente minutes pour voter.

Le gouvernement français peut aussi provoquer la motion de censure quand il choisit de recourir au fameux article 49, alinéa 3, de la Constitution. Selon les mots de René Capitant, il s’agit là d’une question de confiance déguisée. L’adoption d’une loi sans vote est un outil redoutable. Le gouvernement Rocard y recourut vingt-huit fois, faute de disposer d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Le gouvernement d’Élisabeth Borne, qui se trouve aujourd’hui dans la même situation, ne dispose pas de la même marge de manœuvre : la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a limité l’utilisation de cet alinéa à trois textes de loi (dont deux nominalement désignés : lois de finances et loi de financement de la sécurité sociale) par session ordinaire. Qu’à cela ne tienne, les conditions d’adoption d’une motion de censure font en sorte qu’aucun gouvernement français n’a été sanctionné par ce biais depuis 1962. Dans le cas où la motion devrait aboutir, l’article 50 de la Constitution oblige le gouvernement à présenter sa démission au chef de l’État ; il n’oblige nullement ce dernier à l’accepter.

En Italie, l’adoption d’une loi sans vote paraîtrait inimaginable à tout constitutionnaliste.

Le gouvernement peut néanmoins recourir à la question de confiance sur un texte de loi ou une déclaration. Cette possibilité n’est formellement exclue, ni expressément prévue par la Constitution. Ce sont les règlements des deux Chambres qui en fixent les contours (art. 116 du règl. de la Chambre des députés ; art. 161 du règl. du Sénat).

La question de confiance posée par l’exécutif entraîne des conséquences importantes : interdiction du vote secret par les parlementaires, priorité du texte de loi ou de la déclaration sur l’ordre du jour de la séance, impossibilité d’amender la version du texte présentée par le gouvernement et décadence conséquente des amendements présentés avant la position de la question de confiance. Il s’agit d’un moyen utile à la fois pour garantir la discipline de la majorité et pour déjouer un éventuel obstructionnisme de l’opposition. Aussi bien dans le cas d’une motion de censure que d’une question de confiance, le vote contraire de l’une des Chambres provoque la démission du gouvernement. Curieusement, cette démission n’est pas explicitement prévue par la Constitution italienne, mais découle naturellement de l’exigence posée par l’article 94 (« le gouvernement doit avoir la confiance des deux Chambres »). Dans la pratique, la démission des gouvernements italiens n’est généralement pas provoquée par un vote de censure ou de défiance : elle résulte de la désintégration des coalitions (politiques ou d’« unité nationale ») ou de crises extraparlementaires.

Une même dissolution, deux pouvoirs différents

Héritiers d’un monarque, les présidents de la République italien et français ont conservé certaines de ses prérogatives, et notamment celle de dissoudre une ou deux chambres du Parlement. Cependant, les raisons qui conduisent à cette dissolution sont profondément différentes dans les deux pays.

« Qui ? Le président de la République. Quand ? À peu près n’importe quand. Comment ? Par décret sans contreseing, après des simples consultations. Pourquoi ? Pour ce qu’il veut. » (G. Carcassonne, La Constitution, 15e éd., Seuil, 2019). C’est ainsi que Guy Carcassonne résumait le pouvoir de dissolution prévu par l’article 12 de la Constitution de 1958. Est-il nécessaire d’en dire davantage ? En France, le pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale est discrétionnaire. Les seules limites constitutionnelles consistent dans l’intervalle minimal d’un an entre chaque dissolution et dans l’interdiction d’y faire recours pendant les « circonstances exceptionnelles » (Const., art. 16). La limite réelle consiste dans la convenance politique. En effet, une dissolution peut constituer une réaction à la censure du gouvernement (1962), une source de nouvelle légitimité dans un contexte social tendu (1968), le moyen d’obtenir une majorité présidentielle absolue (1981, 1988… 2025 ?). Seulement, un usage mal maîtrisé de ce pouvoir peut donner lieu à un résultat inverse de celui qui était espéré. Dans ce dernier cas, selon l’expression de Léon Gambetta, le président de la République n’a d’autre choix que se démettre (comme Mac-Mahon en 1879) ou se soumettre (comme Chirac en 1997).

« Le président de la République peut, après consultation de leurs présidents, dissoudre les Chambres ou même une seule d’entre elles ». L’article 88 de la Constitution italienne ne diffère guère de son homologue français. Contrairement à l’article 12 français, il prévoit la possibilité de dissoudre également le Sénat : ce dernier jouant un rôle dans la survie du gouvernement. Aussi, il ne prévoit pas la consultation du chef du gouvernement : ce dernier étant systématiquement démissionnaire à cette occasion. La lettre de l’article ne laisse pas deviner une réalité bien différente, celle d’un pouvoir de dissolution contraint et non pas discrétionnaire. Cette réalité tient au rôle d’arbitre incarné par le chef d’État italien. Élu pour sept ans par le Parlement réuni en Congrès (Const., art. 83), il n’est pas l’expression d’une majorité politique, mais d’un consensus trouvé sur une personnalité de grande carrure, reconnue pour son expérience… et constitutionnellement âgée de cinquante ans et plus (Const., art. 84). C’est donc face à un risque démocratique pour les institutions du pays (exemple notoire, la menace de dissolution pour le retard dans l’élection de deux juges de la Cour constitutionnelle en 1991) ou bien devant l’impossibilité constatée de former un nouveau gouvernement que le président de la République italienne dissout le Parlement. Une dissolution « présidentialiste », c’est-à-dire vouée à obtenir une majorité conforme à ses souhaits, n’a jamais eu lieu et serait certainement sanctionnée par la Cour constitutionnelle. Au contraire, surtout dans l’histoire constitutionnelle récente, les présidents italiens ont fait usage de leur rôle super partes pour donner naissance à des gouvernements, et donc à des majorités parlementaires, permettant d’éviter une dissolution.

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