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Le droit en débats

Qualité du droit : de bonnes résolutions pour la rentrée parlementaire

Par Laurence Warin le 29 Septembre 2022

Lundi 3 octobre, les députés font leur rentrée à l’Assemblée nationale, pour l’ouverture de la session ordinaire, conformément à l’article 28 de la Constitution. Cette rentrée automnale tranche avec la pratique des vingt dernières années où les sessions extraordinaires organisées notamment en septembre étaient devenues en réalité ordinaires.

Éviter de multiplier le nombre de sessions parlementaires est censé contribuer à lutter contre l’inflation législative, identifiée comme une tendance nocive pour notre démocratie. Le sursaut législatif est déjà palpable. Alors qu’en 2021, 67 lois ont été adoptées (hors art. 53 de la Constitution), 35 lois ont été adoptées depuis le début de l’année 2022, ce qui fait une moyenne d’un peu moins de 4 lois adoptées par mois, contre un peu plus de 5, 5 lois adoptées par mois en moyenne en 2021.

À une époque où la sobriété s’impose comme une règle de conduite des comportements collectifs et individuels à tous les niveaux, l’effusion de normes qui émanent chaque année de notre Parlement semble avancer à contre-courant.

Mais l’intérêt impérieux du combat contre l’inflation législative trouve surtout sa source dans la fracture juridique que cette dernière provoque. En plus d’une perte d’efficacité du droit1, le trop-plein de normes présente un enjeu de compréhension du cadre juridique par le public2. Quand certains textes sont perçus comme fourre-tout, car portant sur des mesures très diverses, d’autres sont certes plus ciblés, mais mal connus des citoyens. Par exemple, le droit qu’a le malade de s’opposer au partage d’informations entre des professionnels ne faisant pas partie de la même équipe de soins, prévu à l’article L. 1110-4 du code de la santé publique, soulève des questions sur sa connaissance par les patients, et sur son application concrète par des usagers du système de santé non-juristes3.

Si l’on passe outre l’étonnement provoqué par la démarche qui consiste à adopter des lois pour en faire disparaître d’autres, au nom de cette sobriété normative – rappelons-nous des lois « balai »4 – on peut supposer que la solution se situe surtout au niveau de la gestion du temps.

De façon générale, il serait nécessaire d’inscrire la conception de la norme davantage dans le long terme. Sur certaines questions d’ailleurs, une réflexion et une concertation de parfois plusieurs années sont nécessaires, comme l’a montré le parcours de préparation et d’adoption de la loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades et la qualité du système de santé5.

Plus concrètement, la rentrée parlementaire d’octobre 2022 est peut-être l’occasion à saisir, tant du côté du Gouvernement que du Parlement, pour mettre en œuvre l’objectif de maîtrise de « l’emballement de la production normative » identifié par le Conseil d’État dans son étude de 2016 consacrée à la simplification et à la qualité du droit6. Afin de « discipliner » les procédures normatives, retenons notamment de cette étude la proposition qui appelle à faire de la programmation du travail gouvernemental un instrument de la politique de simplification, par le biais de la déclaration de politique générale du Premier ministre et de communications semestrielles du Premier ministre en conseil des ministres, suivies d’une déclaration au Parlement dans les conditions prévues à l’article 50-1 de la Constitution. Définir et respecter un code de bonne conduite quant à la maîtrise, par le Gouvernement, de ses projets de loi et de ses amendements pendant la discussion parlementaire, semble aussi tout à fait nécessaire.

La Première ministre a exprimé sa volonté d’aller dans ce sens. Pour donner encore de l’élan à ce mouvement encore timide de rationalisation de la production de la norme en France, pourquoi ne pas actualiser le guide de légistique, dont la dernière version est parue il y a déjà cinq ans, et donner plus de poids au Conseil national d’évaluation des normes7, notamment dans ses rapports avec les assemblées parlementaires ?

 

 

1. F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, 42e éd., LGDJ, 2021, p. 788.
2. CE et CNEN, La simplification normative, colloque du 14 oct. 2022, Dossier du participant, p. 4.
3. M.-L. Moquet-Anger, L’affirmation des droits individuels de la personne malade, JDSAM 2022, n° 34.
4. Après la loi « Balai » n° 2019-1332 du 11 déc. 2019, abrogeant une cinquantaine de lois promulguées entre 1819 et 1940 pour améliorer la lisibilité du droit, la loi n° 2022-171 du 14 févr. 2022 tend elle aussi à abroger des lois obsolètes pour une meilleure lisibilité du droit.
5. D. Tabuteau, La genèse d’un texte fondateur, JDSAM 2022, n° 34.
6. Conseil d’État, étude annuelle, Simplification et qualité du droit, La doc. fr., 2016.
7. CNEN, Rapport public relatif à l’intelligibilité et à la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales au service de la transformation de l’action publique, févr. 2021.

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