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Le droit en débats

Vers une transposition ambitieuse de la nouvelle directive sur la protection de l’environnement par le droit pénal

Par Théa Bounfour le 10 Janvier 2025

Au terme d’un long processus de révision, la nouvelle directive européenne relative à la protection de l’environnement par le droit pénal1 (ci-après la « nouvelle directive »)2 est entrée en vigueur le 20 mai 2024. Elle vient remplacer la directive initiale adoptée en 2008 (ci-après, la « directive initiale »), laquelle s’était révélée peu effective en pratique dans la lutte contre la délinquance environnementale.

En mai 2021, le Parlement européen a appelé la Commission et le Conseil de l’Union européenne à faire de la lutte contre la criminalité environnementale une priorité3. En décembre 2021, la Commission a publié une proposition de révision de la directive initiale visant notamment à améliorer l’effectivité des enquêtes et des poursuites pénales ainsi qu’à renforcer le caractère dissuasif des sanctions. Le Conseil de l’UE a adopté une orientation générale sur le texte fin 2022. Le Parlement a, quant à lui, adopté sa position en mars 2023. À la suite d’une période de négociations interinstitutionnelles, dites « trilogues », la directive a été définitivement adoptée le 11 avril 2024. Elle doit être transposée dans chaque État membre avant le 21 mai 2026.

Les enjeux de cette directive sont importants, pour ne pas dire cruciaux. La criminalité environnementale est en effet en constante augmentation. Souffrant d’une « dépénalisation de fait »4, le droit de l’environnement apparaît inadapté pour prévenir et sanctionner les infractions environnementales liées aux activités économiques des multinationales qui portent bien souvent atteinte à l’environnement et aux droits des communautés dans les pays où ces groupes de sociétés opèrent. En témoigne le nombre très faible de poursuites et de condamnations contre des entreprises en France sur ce fondement.

Fruit de négociations et donc de compromis entre les trois institutions européennes, la nouvelle directive aurait certainement pu aller plus loin dans la lutte contre la criminalité environnementale mais comporte néanmoins des avancées importantes sur un certain nombre de points. La perspective de la transposition en droit français est l’occasion de revenir sur les enjeux de cette dernière à l’aune de la lutte contre l’impunité des multinationales.

Sans prétendre à une analyse exhaustive des dispositions de la nouvelle directive, il apparaît que la transposition sera l’occasion d’entreprendre une réforme nécessaire des infractions environnementales ainsi que de renforcer la responsabilité environnementale des entreprises et les sanctions pénales encourues par ces dernières.

Une réforme nécessaire des infractions environnementales

Vers une consécration d’infractions environnementales autonomes

L’évaluation de la directive initiale par la Commission a mis en évidence les lacunes de son champ d’application matériel ce qui a eu pour effet d’entraver l’efficacité des enquêtes, des poursuites et de la coopération transfrontière5. Ainsi, plusieurs domaines de l’environnement ne se trouvaient pas couverts par la législation européenne6.

Pour remédier à ces lacunes, la Commission a proposé de créer de nouvelles catégories d’infractions environnementales. Alors que la directive initiale se limitait à une liste de neuf infractions, les nouvelles dispositions élargissent considérablement le champ de la répression pénale, en définissant vingt nouvelles infractions. Parmi celles-ci, une nouvelle infraction générale de mise sur le marché7 d’un produit dont l’utilisation à plus grande échelle entraîne une pollution de l’air, du sol ou de l’eau et cause ou est susceptible de causer des dommages substantiels à l’environnement ou à la santé des personnes est prévue.

L’innovation notable de la directive concerne également la nouvelle définition du critère d’« illicéité ». Pour qu’un comportement entre dans le champ de la répression pénale, il doit en effet être « illicite ».

La définition du critère d’illicéité retenue dans la directive initiale était particulièrement restrictive, puisqu’elle ne concernait que la violation de la législation européenne sectorielle listée en annexe. La dépendance du droit pénal de l’environnement à la réglementation administrative fait l’objet de vives critiques émises de longue date par les spécialistes de la matière. En premier lieu, cette technique de l’incrimination par renvoi rend la caractérisation de l’infraction pénale dépendante de prescriptions de l’administration8. Le droit pénal de l’environnement apparaît alors comme un « droit auxiliaire » du droit administratif9. Cela crée un vide juridique en termes de prévention et de répression des atteintes à l’environnement. En deuxième lieu, l’absence d’infractions autonomes du droit administratif rend particulièrement complexe la répression d’atteintes à l’environnement commises par des entreprises à l’étranger. En effet, le droit européen de l’environnement ayant un champ d’application bien souvent limité au territoire de l’Union, il apparaît difficilement mobilisable pour réprimer des comportements commis à l’étranger, tels qu’une pollution des eaux due à l’activité industrielle d’une filiale basée hors Union européenne d’une société française. Alors que le juge pénal français est compétent, dans certaines conditions, pour appliquer le droit pénal français à une entreprise qui aurait commis des faits de corruption (ou autres délits) à l’étranger, il ne l’est pas pour sanctionner une entreprise qui y aurait commis des infractions environnementales.

La nouvelle directive, si elle ne se défait pas totalement du critère d’illicéité – une option pourtant envisagée par la Commission – en adopte une définition beaucoup plus large et flexible. Selon l’article 3, § 1 : « aux fins de la présente directive, un comportement est illicite s’il viole : a) le droit de l’Union qui contribue à la poursuite de l’un des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, tels qu’ils sont énoncés à l’article 191, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; ou b) une disposition législative, réglementaire ou administrative d’un État membre, ou une décision prise par une autorité compétente d’un État membre, qui donne effet au droit de l’Union visé au point a) ».

Il s’agit d’un élargissement sensible du critère d’illicéité qui recouvre désormais toute violation d’une disposition du droit de l’Union, de droit primaire ou dérivé, ayant pour objet ou pour effet de contribuer à la protection de l’environnement10. La directive précise d’ailleurs dans l’un de ses considérants que « Les États membres peuvent adopter ou maintenir des règles plus strictes dans le domaine du droit pénal »11, ouvrant la voie à ce que le droit pénal de l’environnement ne vienne plus uniquement réprimer des violations de règles sectorielles ou prescriptions administratives.

En outre, le fait de se conformer aux prescriptions d’une autorisation administrative ne constitue plus pour une entreprise un rempart absolu à des poursuites pénales. En effet, un opérateur économique pourra être tenu pénalement responsable soit dans le cas de non-conformité aux conditions d’une autorisation administrative, par exemple dans le cadre de l’exploitation d’une industrie polluante, soit, et il s’agit là d’un changement notable de paradigme, en cas de « violation manifeste d’exigences légales de fond » même si les conditions de l’autorisation sont remplies.

En vertu de l’article 3, § 1, de la directive, « un tel comportement est illicite même lorsqu’il est adopté sur autorisation délivrée par une autorité compétente d’un État membre si cette autorisation a été obtenue frauduleusement ou par corruption, extorsion ou contrainte, ou si cette autorisation constitue une violation manifeste d’exigences légales de fond pertinentes ».

La notion de « violation manifeste d’exigences légales de fond pertinentes » constitue une ouverture intéressante, qu’il reviendra aux États membres de préciser lors de la transposition. Selon un auteur12, le législateur européen a eu l’intention de créer de véritables infractions autonomes du droit administratif. Toujours selon cet auteur, les droits humains pourraient par exemple être qualifiés « d’exigences légales de fond », ouvrant la voie à l’engagement de la responsabilité pénale d’une entreprise lorsque l’autorisation administrative conduit de facto à une violation de droits humains13. L’on peut ainsi penser aux activités industrielles polluantes d’une multinationale, dont les activités sont couvertes par une autorisation d’exploiter mais portent atteinte aux droits des populations locales, telles que le droit à la santé.

En tout état de cause, la directive14 prévoit expressément que les États membres peuvent, outre les infractions pénales prévues par la directive et « conformément à leur droit national, prévoir des infractions pénales supplémentaires en vue de protéger l’environnement ».

Pour l’ensemble de ces raisons, il nous semble que la nouvelle directive adopte une conception très souple et ouverte du critère d’illicéité, les États membres restant libres lors de la transposition de se saisir de cette évolution pour consacrer des infractions générales et véritablement autonomes, que la doctrine et les praticiens appellent de leurs vœux de longue date.

Mieux réprimer les atteintes les plus graves à l’environnement

Les débats autour de l’écocide ont constitué un autre enjeu politique des trilogues. Le Parlement européen a joué un rôle moteur en souhaitant incriminer les infractions les plus graves à l’environnement et en reprenant à son compte certains éléments de la définition proposée au niveau international par un groupe d’experts indépendants sous l’égide de la fondation Stop Écocide15.

En définitive, le texte issu des trilogues impose aux États membres d’incorporer dans leur arsenal répressif des « infractions pénales qualifiées »16, lesquelles correspondent à certains comportements intentionnels par ailleurs réprimés par la directive pouvant engendrer des « résultats catastrophiques »17. La directive donne ainsi l’exemple d’une pollution généralisée ou d’un accident industriel ayant des effets graves sur l’environnement ou encore des incendies de forêt de grande ampleur18. L’un des considérants de la directive fait expressément référence à des « comportements comparables à l’écocide »19. Les personnes morales encourent des sanctions pénales « plus sévères »20, sans plus de précision, une lacune à combler à l’occasion de la transposition.

Si cette approche apparaît moins ambitieuse que celle du Parlement, il s’agit toutefois d’une avancée notable dans la répression des infractions les plus graves à l’environnement. Le législateur européen impose ainsi aux États membres d’incriminer les atteintes d’une particulière gravité, ce qui implique nécessairement une hiérarchisation des infractions et des niveaux de sanctions applicables. À cet égard, il est pour le moins incertain que le délit d’écocide21 introduit en France par la loi Climat et résilience22 soit suffisant pour se conformer à la nouvelle législation européenne compte tenu de son caractère limité et ineffectif dénoncé par de nombreux auteurs23.

Une opportunité pour renforcer la responsabilité des entreprises et les sanctions

Assouplir les conditions d’engagement de la responsabilité des personnes morales

La proposition présentée par la Commission avait notamment pour objectif de garantir que les personnes morales puissent être tenues responsables des infractions environnementales « commises pour leur compte »24. Une impérieuse nécessité, en raison de la nature essentiellement collective et transnationale de la criminalité environnementale et du nombre encore extrêmement limité de poursuites et condamnations contre des personnes morales, en France25 comme dans d’autres pays européens.

Sur ce point, les dispositions de la nouvelle directive restent sensiblement les mêmes que celles d’origine. La responsabilité des personnes morales pour des infractions environnementales doit pouvoir être engagée lorsque ces infractions ont été commises « au profit de ces personnes morales par toute personne exerçant une fonction dirigeante au sein de la personne morale concernée, agissant soit individuellement, soit en tant que membre d’un organe de ladite personne morale, sur la base : a) d’un pouvoir de représentation de la personne morale ; b) d’une autorité pour prendre des décisions au nom de la personne morale ; ou c) d’une autorité pour exercer un contrôle au sein de la personne morale (…) »26.

En droit français précisément, les conditions posées par l’article 121-2 du code pénal, qui prévoient que pour être imputable à une personne morale, une infraction doit avoir été commise, pour son compte, par un de ses organes ou représentants, ont posé de nombreuses difficultés pratiques. La jurisprudence a en effet fluctué quant à la question de l’identification d’un organe ou d’un représentant de la personne morale ayant commis l’infraction, notamment lorsqu’il s’agit d’engager la responsabilité d’une société mère pour des infractions commises via ses filiales. En matière environnementale, si la responsabilité pénale d’une société mère pour des faits de pollution impliquant une de ses filiales a déjà pu être engagée, notamment dans le célèbre arrêt Erika rendu par la Cour de cassation qui concernait la société Total SA27, cela fait figure d’exception. En outre, l’élargissement il y a quelques années aux délits environnementaux de mécanismes procéduraux constitutifs d’alternatives aux poursuites, au premier rang desquels la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP)28 initialement limitée aux infractions économiques, donne lieu à un évitement critiquable29 de la responsabilité pénale des entreprises en lieu et place d’une véritable réforme qui permettrait de remédier aux lacunes du dispositif législatif existant.

Si la révision de la directive apparaît limitée sur ce point, cette dernière comporte toutefois une disposition intéressante, en vertu de laquelle une personne morale peut engager sa responsabilité du fait d’un défaut de contrôle ou de surveillance ayant rendu possible la commission d’une infraction environnementale par une personne soumise à son autorité30. Cela pourrait permettre de faciliter l’imputabilité de l’infraction à la personne morale, par exemple s’agissant d’une société mère dont la carence fautive a rendu possible une pollution de l’environnement dans le cadre des activités de sa filiale. Le législateur français pourrait prendre appui sur cette disposition, en supprimant ou à tout le moins atténuant l’exigence d’identification d’une personne physique actuellement inscrite en droit interne.

La transposition de la directive pourrait ainsi être l’occasion de repenser en droit français les conditions d’engagement de la responsabilité des personnes morales en particulier s’agissant des infractions environnementales qui restent très largement impunies, plusieurs propositions doctrinales31 ayant d’ores et déjà été formulées en ce sens. Le renforcement de la responsabilité des personnes morales devrait également passer par une remise en cause du mécanisme de la CJIP.

Renforcer les sanctions pénales

La question de l’harmonisation des sanctions encourues par les personnes morales a été l’un des enjeux politiques centraux des négociations interinstitutionnelles. La Commission était partie du constat que les dispositions très générales de la directive initiale, laquelle se bornait à énoncer que les sanctions encourues devaient être « effectives, proportionnées et dissuasives »32, n’avaient permis ni d’harmoniser la nature de ces sanctions qui restaient très hétérogènes entre les différents États membres, ni de relever leur niveau33. De fait, les peines encourues en matière environnementale restent peu dissuasives, leur niveau restant très faible comparativement à d’autres domaines du droit pénal tels que les atteintes aux biens ou aux personnes34.

Face à ce constat, la proposition de la Commission est venue détailler aussi bien le quantum que le type de sanctions applicables aux personnes morales35. S’agissant du quantum des peines, la Commission a proposé l’introduction d’une amende proportionnelle au chiffre d’affaires de la personne morale, mécanisme familier du droit pénal des affaires, ce qui constitue une innovation notable permettant de lier le niveau des amendes aux capacités financières de l’entreprise. Précisément, la Commission a proposé d’introduire un taux maximal ne pouvant être inférieur à un certain montant, lequel diffère selon la nature de l’infraction : 5 % du chiffre d’affaires mondial total de la personne morale de l’année précédant la condamnation pour les infractions les plus graves et 3 % pour le reste des infractions prévues par la directive.

Le Conseil de l’Union européenne, dans une version moins ambitieuse, proposait de laisser aux États membres la possibilité d’opter pour une amende proportionnelle reprenant les taux de la Commission ou alternativement une amende fixe : 40 millions d’euros pour les infractions les plus graves et 24 millions d’euros pour le reste des infractions prévues par la directive.

Le Parlement proposait quant à lui de réhausser ce taux maximal de l’amende à 10 % du chiffre d’affaires mondial moyen des trois années précédant la condamnation de l’entreprise concernée pour l’ensemble des infractions prévues par la directive. En définitive, c’est la version du Conseil qui a été adoptée, sans compter les peines complémentaires encourues visant par exemple à restaurer l’environnement dégradé ou à exclure une entreprise de l’accès aux financements publics.

Au niveau national, la transposition de la directive sera indiscutablement l’occasion de revoir le quantum des peines encourues par les personnes morales pour des infractions environnementales, en particulier via l’introduction du mécanisme de l’amende proportionnelle au chiffre d’affaires de la personne morale et la nécessaire aggravation des peines encourues. Le législateur français pourrait se montrer plus ambitieux en reprenant la proposition du Parlement de rehausser le taux de l’amende encourue à 10 % du chiffre d’affaires, et même aller au-delà, afin de rendre les peines réellement dissuasives pour des sociétés appartenant à de grands groupes. À titre de comparaison, en matière d’infractions boursières, les personnes morales peuvent se voir infliger des amendes égales à 15 % de leur chiffre d’affaires annuel36.

Conclusion

La transposition de la nouvelle directive sur la protection de l’environnement par le droit pénal offre une occasion unique de remédier aux lacunes majeures du droit pénal de l’environnement dans une perspective de lutte contre l’impunité des multinationales. Une transposition ambitieuse devrait permettre de mieux prévenir les atteintes et de renforcer le caractère dissuasif des sanctions. Une réforme de certaines règles processuelles relatives par exemple à l’intérêt à agir des associations de protection de l’environnement et à la compétence des juridictions pénales françaises pourrait également permettre de faciliter la poursuite et le jugement des infractions commises à l’étranger ainsi que d’assurer une réparation effective des dommages environnementaux.

 

1. Dir. (UE) 2024/1203 du Parlement européen et du Conseil du 11 avr. 2024 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal et remplaçant les dir. 2008/99/CE et 2009/123/CE.
2. Dir. 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 nov. 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal.
3. Résol. du Parlement européen du 20 mai 2021 sur la responsabilité des entreprises dans les dommages causés à l’environnement (2020/2027(INI)).
4. Discours prononcé par M. le procureur général F. Molins, en ouverture du colloque « L’environnement : les citoyens, le droit, les juges – Regards croisés du Conseil d’État et de la Cour de cassation ».
5. V. l’exposé des motifs de la proposition de la Commission, p. 9.
6. Ibid., p. 11.
7. Art. 3, § 2, b).
8. J. Bétaille, État des connaissances. Justice et écologie, panorama des principales recherches », Mission de recherche Droit & Justice, 21 mars 2021, p. 34.
9. C. Courtaigne-Deslandes, L’adéquation du droit pénal à la protection de l’environnement, thèse, Université Paris II – Panthéon Assas, 2010, p. 13.
10. Selon le consid. 9 de la directive : « (…) Pour qu’un comportement soit illicite, il devrait violer le droit de l’Union qui contribue à la poursuite de l’un des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement énoncés à l’article 191, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, quelle que soit la base juridique de ce droit de l’Union, qui pourrait comprendre, par exemple, l’article 91, 114, 168 ou 192 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (…). »
11. Ibid.
12. M.-G. Faure, The EU Environmental Crime Directive 2024 : A revolution in EU environmental criminal law, Journal of Environmental Law, vol. 36, n° 3, nov. 2024.
13. Ibid.
14. Art. 3, § 5.
15. « Aux fins du présent statut, "Écocide" signifie des actes illicites ou arbitraires commis en connaissance de la réelle probabilité que ces actes causent à l’environnement des dommages graves qui soient étendus ou durables ».
16. Art. 3, § 3.
17. Consid. 21.
18. Ibid.
19. Ibid.
20. Art. 7, § 4.
21. C. envir., art. L. 231-3.
22. Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
23. V. not., C. Lepage, Le délit d’écocide : une « avancée » qui ne répond que très partiellement au droit européen, Dalloz actualité, 17 févr. 2021.
24. Exposé des motifs de la proposition de la Commission du 15 déc. 2021, p. 21.
25. V. not., l’étude d’impact (p. 143 s.) accompagnant le projet de loi Parquet européen et justice pénale spécialisée, selon laquelle seules 139 personnes morales ont été condamnées en 2017.
26. Art. 6, § 1.
27. Crim. 25 sept. 2012, n° 10-82.938 P.
28. Loi n° 2020-1672 du 24 déc. 2020 relative au parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée.
29. V. sur ce point, L. Rousseau et N. Nabih, Les dérives néfastes du mécanisme de la Convention judiciaire d’intérêt public, Dalloz actualité, 16 mai 2022.
30. Art. 6, § 2, « Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les personnes morales puissent être tenues pour responsables lorsque le défaut de surveillance ou de contrôle de la part d’une personne visée au paragraphe 1 a rendu possible la commission d’une infraction pénale visée aux articles 3 et 4 au profit de ladite personne morale, par une personne soumise à son autorité ».
31. Par ex., J.-Y. Maréchal, La responsabilité pénale des personnes morales à la croisée des chemins, Lexbase, Le Quotidien, 26 août 2022.
32. Art. 5 de la dir. 2008/99/CE du 19 nov. 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal.
33. Comm. UE, Document de travail des services de la commission, résumé de l’évaluation de la dir. 2008/99/CE du 19 nov. 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, 28 oct. 2020, p. 3.
34. Comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature, La protection de la nature par le droit pénal : des propositions pour une meilleure efficacité, nov. 2015, p. 2.
35. Art. 7 de la proposition de directive.
36. AMF, Quel est le plafond des sanctions pécuniaires ?