Loi pour une sécurité globale : entre censure et conformité sur les aspects pénaux

La décision du Conseil constitutionnel sur la très décriée loi Sécurité globale, devenue loi pour un nouveau pacte de sécurité respectueux des libertés puis, finalement, loi pour une sécurité globale préservant les libertés, était attendue, particulièrement dans ses aspects pénaux.

Saisi a priori de la conformité à la Constitution de vingt-deux articles de la loi, le Conseil constitutionnel a en effet pu se prononcer sur certaines dispositions pénales, dont l’ancien article 24. Parmi ces articles examinés, trois d’entre eux, qui avaient fait l’objet de notre analyse alors qu’ils étaient encore en discussion devant les parlementaires, méritent que l’on s’y attarde : les articles 1^er et 52, parce que censurés par les Sages et l’article 50, parce que, bien que jugé conforme par ces derniers, il s’inscrit dans une politique réformatrice plus large.

La censure de l’extension à titre expérimental de la compétence des agents de police municipale et des gardes champêtres à des attributions de police judiciaire en matière délictuelle (art. 1^er)

Tout d’abord, l’article 1^er de la loi prévoit l’extension de la compétence des agents de police municipale ainsi que celle des gardes champêtres à des attributions de police judiciaire, en matière de délit.

Rappelons qu’actuellement, les agents de police municipale, lesquels ont la qualité d’agent de police judiciaire adjoint (APJA) (C. pr. pén., art. 21-1), secondent, « dans l’exercice de leurs fonctions, les officiers de police judiciaire (OPJ) » et « de rendre compte à leurs chefs hiérarchiques de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance » (C. pr. pén., art. 21). Ils peuvent également avoir pour mission, en vertu des dispositions qui leur sont propres, de constater certaines infractions à la loi pénale, et notamment de dresser par procès-verbal (PV) des contraventions au code de la route ou en matière d’outrage sexiste. Ils peuvent encore de recueillir tous les renseignements en vue d’en découvrir les auteurs.

Le nouveau texte élargit les compétences notamment de la police municipale, au travers d’une expérimentation quinquennale devant débuter à compter, au plus tard, du 31 octobre 2021 (sous réserve qu’il s’agisse d’agents de communes ou d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre employant au moins quinze agents de police municipale ou gardes champêtres, dont au moins un directeur de police municipale ou un chef de service de police municipale, ou encore de communes visées par l’article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure répondant à ces mêmes conditions de nombre [art. 1^er, I]), laquelle doit faire l’objet, lorsque la moitié de son temps se sera écoulée, d’une évaluation – précisons à ce propos que les critères d’évaluation retenus afin d’apprécier l’expérimentation, expressément listés avant le passage du texte devant commission mixte paritaire, ont disparu (Sénat n° 83, Proposition de loi pour un nouveau pacte de sécurité respectueux des libertés, 18 mars 2021, art. 1^er).

Avec cet article, la police municipale et les gardes champêtres répondant aux conditions posées sont habilités à constater par PV désormais certains délits, lorsque ces délits ne nécessitent aucun acte d’enquête : la vente à la sauvette, la conduite sans permis, la conduite sans assurance, le fait de créer un obstacle à la circulation routière, l’occupation de hall d’immeuble, l’usage de produits stupéfiants, les destructions et le port d’armes. Ils peuvent également constater les contraventions d’acquisition de produits du tabac vendus à la sauvette et les contraventions en matière de vente et de consommation d’alcool prévues par le code de la santé publique ou encore les délits d’introduction dans le domicile d’autrui ou d’installation sur le terrain d’autrui dès lors qu’il s’agit d’un local appartenant à une personne publique (art. 1^er, V). Notons que, dans le cas de la constatation de ces délits entrant désormais dans leur champ de compétence, ils peuvent procéder à la saisie des objets qui ont servi à commettre ou qui sont le produit de ces infractions (art. 1^er, IV).

Cette extension de compétence est donc loin d’être négligeable s’agissant de la constatation d’infractions d’une gravité supplémentaire. Aussi commandent-elles d’être placées sous la direction et le contrôle d’une autorité judiciaire au sens de l’article 66 de la Constitution.

Pour les soixante députés à l’origine de la saisine en effet, ces pouvoirs doivent être mis en œuvre uniquement par des OPJ ou APJ. Ces mêmes députés dénoncent par ailleurs l’absence de procédure adaptée au cas où le procureur de la République demanderait à la police municipale et aux gardes champêtres d’accomplir des compléments d’enquête. Quant aux soixante sénateurs, d’une part, ils considèrent que le pouvoir de constatation par PV conféré aux agents de police municipale et gardes champêtres n’ayant pas été limité aux seuls délits flagrants s’analyse en un pouvoir d’enquête et, d’autre part, ils critiquent le fait que les directeurs et les chefs de service de police municipale, sous l’autorité desquels ces agents sont placés, ne sont pas mis à la disposition des OPJ, quand bien même ils bénéficieraient d’une habilitation personnelle délivrée par le procureur général près la cour d’appel, d’autant que cette habilitation peut toujours être retirée ou suspendue (§ 5).

Le Conseil constitutionnel suit ce raisonnement, considérant que l’exigence posée par l’article 66 de la Constitution « ne serait pas respectée si des pouvoirs généraux d’enquête criminelle ou délictuelle étaient confiés à des agents qui, relevant des autorités communales, ne sont pas mis à la disposition d’OPJ ou de personnes présentant des garanties équivalentes » (§ 6). Si, comme le relèvent les Sages, « pour l’exercice de leurs compétences de police judiciaire, les agents de police municipale et les gardes champêtres sont placés en permanence sous l’autorité du directeur de police municipale ou du chef de service de police municipale dûment habilité […], ces derniers [éta]nt quant à eux placés, pour l’exercice de ces missions, sous la direction du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général et sous le contrôle de la chambre de l’instruction du siège de leur fonction » (§ 9), ce contrôle, indirect, demeure insuffisant. En effet, « si le procureur de la République se voit adresser sans délai les rapports et PV établis par les agents de police municipale et les gardes champêtres, par l’intermédiaire des directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale, le législateur n’a pas assuré un contrôle direct et effectif du procureur de la République sur les directeurs de police municipale et chefs de service de police municipale. Notamment, contrairement à ce que le code de procédure pénale prévoit pour les OPJ et nonobstant son pouvoir de direction sur les directeurs et chefs de service de police municipale, ne sont pas prévues la possibilité pour le procureur de la République d’adresser des instructions à ces derniers, l’obligation pour ceux-ci de le tenir informé sans délai des infractions dont ils ont connaissance, l’association de l’autorité judiciaire aux enquêtes administratives relatives à leur comportement, ainsi que leur notation par le procureur général. D’autre part, si les directeurs et les chefs de service de police municipale doivent, pour être habilités à exercer leurs missions de police judiciaire, suivre une formation et satisfaire à un examen technique selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’État, il n’est pas prévu qu’ils présentent des garanties équivalentes à celles exigées pour avoir la qualité d’OPJ » (§ 10-11). Les Sages concluent logiquement à la violation de l’article 66 précité par le texte, faute d’avoir « confi[é] des pouvoirs aussi étendus aux agents de police municipale et gardes champêtres, sans les mettre à disposition d’OPJ ou de personnes présentant des garanties équivalentes » (§ 12).

Cette censure est à saluer, particulièrement si l’on s’attarde aux conséquences qu’emportent de tels pouvoirs au niveau probatoire. L’extension des compétences de ces agents à des pouvoirs n’a en effet rien d’anodin en ce domaine. Certes, actuellement les agents de police municipale peuvent déjà rendre compte de toute infraction à l’OPJ. Dans ce cas, les PV qu’ils dressent ne valent qu’à titre de simples renseignements (C. pr. pén., art. 430). Lorsqu’un agent chargé de certaines fonctions de police judiciaire reçoit de la loi le pouvoir de constater certains délits, les PV qu’ils dressent sont, en revanche, revêtus d’une valeur probante renforcée. Notre système probatoire bascule ici d’un système libre à un système légal, ces PV valant désormais jusqu’à preuve contraire, laquelle ne peut être rapportée que par écrit ou par témoins (C. pr. pén., art. 431). L’effet est donc ici remarquable.

Il l’est d’autant plus qu’il manque en pertinence. Car, le plus souvent, l’attribution de la valeur probante renforcée d’un PV, qui reste, il faut le rappeler, l’exception – par principe, un PV dressé par un OPJ ou APJ-APJA n’a pas une telle valeur ; il ne vaut qu’à titre de simple renseignement et donc ne prime, dans notre système probatoire, pas sur une autre preuve –, découle de la spécialisation des agents ayant constaté les infractions. Or tel n’est pas le cas de la police municipale ni des gardes champêtres, lesquels se voient au demeurant reconnaître la compétence de constater des infractions – si simples soient-elles – assez diversifiées et plus graves qu’à l’accoutumée (comp. C. pén., art. 111-1).

La censure du délit de provocation à l’identification notamment des forces de police (art. 52)

L’article 52 prévoit l’insertion d’un nouveau délit au sein du code pénal, celui de « provocation, dans le but manifeste qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, à l’identification d’un agent de la police nationale, d’un militaire de la gendarmerie nationale ou d’un agent de la police municipale lorsque ces personnels agissent dans le cadre d’une opération de police, d’un agent des douanes lorsqu’il est en opération », puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende.

Mieux connu sous l’article 24, ce texte prévoyait initialement la création, à l’article 35 quinquies de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, d’un délit de diffusion malveillante d’images des forces de l’ordre (« Sans préjudice du droit d’informer, est puni d’un an d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende le fait de diffuser, par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, dans le but manifeste qu’il soit porté atteinte à son intégrité physique ou psychique, l’image du visage ou tout autre élément d’identification, autre que son numéro d’identification individuel, d’un agent de la police nationale, d’un militaire de la gendarmerie nationale ou d’un agent de police municipale, lorsque ces personnels agissent dans le cadre d’une opération de police »).

Très critiqué en raison, notamment, selon ces détracteurs, de son caractère liberticide envers les libertés d’expression et d’opinion et du risque d’interprétation extensive, voire présomptive, de l’élément intentionnel, ce délit avait été substitué au délit de provocation à l’identification de certaines personnes, dont les forces de l’ordre (et les agents des douanes, d’après la dernière version du texte), inséré, non plus dans la loi de 1881 mais au code pénal, à l’article 226-4-1-1 nouveau.

Certainement est-ce en raison de sa contestation suivie que le Premier ministre a demandé, sans porter de grief, au Conseil constitutionnel, saisi au demeurant par les députés et les sénateurs, de se prononcer sur la constitutionnalité de ce nouveau délit. Pour autant, les reproches formulés à l’égard de la première mouture du texte demeurent identiques, en ce qu’ils reposent sur trois atteintes déjà dénoncées et constitutionnellement garanties.

En premier lieu, le texte violerait le principe de légalité criminelle posé à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme ainsi qu’à l’office du législateur rappelé à l’article 34 de la Constitution. Les députés soutiennent en effet que les éléments « matériel et intentionnel de ce délit seraient flous et susceptibles de multiples interprétations » et la notion d’« intégrité psychique » insuffisamment déterminée. Quant aux sénateurs requérants, ils dénonçaient l’imprécision des termes « provocation à l’identification d’un agent » et la difficulté à caractériser une intention de porter atteinte à l’intégrité psychique (§ 159).

En deuxième lieu, il méconnaîtrait « la liberté d’exprimer collectivement ses opinions dans la mesure où, au bénéfice d’une interprétation extensive, il pourrait justifier l’interpellation de manifestants et de journalistes au seul motif qu’ils filment les forces de police dans le cadre de manifestations ». Et, plus largement, une atteinte à la liberté d’expression (§ 160).

En dernier lieu, le délit porterait atteinte au principe d’égalité devant la justice et de proportionnalité des peines « compte tenu de la peine d’emprisonnement encourue ainsi qu’à la confiance légitime des citoyens vis-à-vis de la force publique » (§ 161).

Pour le Conseil constitutionnel, le principe de légalité des délits et des peines se trouve méconnu, sans qu’il soit nécessaire de s’attarder sur les autres griefs. Selon lui, en effet, le texte n’apparaît pas suffisamment clair et précis en ce que « le délit contesté réprime la provocation à l’identification d’un agent de la police nationale, d’un militaire de la gendarmerie nationale ou d’un agent de la police municipale “lorsque ces personnels agissent dans le cadre d’une opération de police” et à l’identification d’un agent des douanes “lorsqu’il est en opération”. Le législateur a fait de cette dernière exigence un élément constitutif de l’infraction. Il lui appartenait donc de définir clairement sa portée. Or ces dispositions ne permettent pas de déterminer si le législateur a entendu réprimer la provocation à l’identification d’un membre des forces de l’ordre uniquement lorsqu’elle est commise au moment où celui-ci est “en opération” ou s’il a entendu réprimer plus largement la provocation à l’identification d’agents ayant participé à une opération, sans d’ailleurs que soit définie cette notion d’opération. D’autre part, faute pour le législateur d’avoir déterminé si “le but manifeste” qu’il soit porté atteinte à l’intégrité physique ou psychique du policier devait être caractérisé indépendamment de la seule provocation à l’identification, les dispositions contestées font peser une incertitude sur la portée de l’intention exigée de l’auteur du délit » (§ 163-164).

Cette censure apparaissait prévisible, tant les qualifications vagues et/ou indéfinies du droit pénal conduisent à une telle application. On se souvient ainsi notamment, pour ne citer qu’elles, des décisions portant sur le crime de viol incestueux (Cons. const. 16 sept. 2011, n° 2011-163 QPC, Dalloz actualité, 26 sept. 2011, obs. E. Allain ; D. 2011. 2823, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, S. Mirabail et T. Potaszkin ; ibid. 2012. 1033, obs. M. Douchy-Oudot ; AJ pénal 2011. 588, obs. C. Porteron ; Constitutions 2012. 91, obs. P. de Combles de Nayves ; RSC 2011. 830, obs. Y. Mayaud ; ibid. 2012. 131, obs. E. Fortis ; ibid. 183, obs. J. Danet ; ibid. 221, obs. B. de Lamy ; RTD civ. 2011. 752, obs. J. Hauser ) et sur le délit de harcèlement sexuel (Cons. const. 4 mai 2021, n° 2012-240 QPC, Dalloz actualité, 10 mai 2012, obs. M. Bombled ; AJDA 2012. 1490, étude M. Komly-Nallier et L. Crusoé ; D. 2012. 1372 , note S. Detraz ; ibid. 1177, édito. F. Rome ; ibid. 1344, point de vue G. Roujou de Boubée ; ibid. 1392, entretien C. Radé ; ibid. 2917, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, M.-H. Gozzi, S. Mirabail et T. Potaszkin ; ibid. 2013. 1026, obs. P. Lokiec et J. Porta ; ibid. 1235, obs. REGINE ; ibid. 1584, obs. N. Jacquinot et A. Mangiavillano ; JA 2012, n° 460, p. 11, obs. L.T. ; AJ pénal 2012. 482, obs. J.-B. Perrier ; Dr. soc. 2012. 714, note B. Lapérou-Scheneider ; ibid. 720, chron. R. Salomon et A. Martinel ; ibid. 944, obs. L. Lerouge ; RSC 2012. 371, obs. Y. Mayaud ; ibid. 380, obs. A. Cerf-Hollender ; ibid. 2013. 436, obs. B. de Lamy ), toutes deux déclarées inconstitutionnelles, faute pour leurs éléments constitutifs d’avoir été suffisamment définis.

La censure du texte apparaît dès lors simplement disciplinaire, en ce qu’elle implique simplement une réécriture intelligible et prévisible du délit. Cette censure de l’ex-article 24 doit donc assurément être relativisée, et avec le « camouflet » qu’essuierait la majorité (I. Ficek, Sécurité globale : le Conseil constitutionnel censure le très controversé ex-article 24, Les Échos, 20 mai 2021).

Il importe néanmoins de ne pas oublier que les autres griefs soulevés par les parlementaires n’ont pas été examinés par le Conseil constitutionnel. Aussi, tout risque d’inconstitutionnalité n’apparaît pas écarté à l’encontre du prochain texte – si prochain texte il y a (not. C. Giuliano, Loi « sécurité globale » : Dans la majorité, peu d’enthousiasme pour réécrire l’article 24, 20 Minutes, 21 mai 2021) –, même si ces griefs présentent peu de risque de prospérer. En effet, la sévérité d’une peine ainsi reprochée dès lors qu’elle est proportionnée à l’atteinte subie, notamment en ce qu’elles visent la protection de certaines personnes, comme d’ailleurs le relève le Conseil constitutionnel afin de justifier la suppression des crédits de réduction de peines (infra), n’apparaîtrait pas disproportionnée. Quant au grief reposant sur le risque d’une appréciation extensive, autrement dit sur une interprétation qui serait éventuellement opérée par la jurisprudence, le droit ne saurait se vouloir prédictif, sauf défaut de prévisibilité du texte. Aussi, sauf défaut de prévisibilité du texte, ce grief devrait également être écarté.

La conformité de la suppression des crédits de réduction de peine automatiques pour les personnes condamnées à la suite d’infractions commises à l’encontre notamment des forces de l’ordre (art. 50)

L’article 50 de la loi prévoit la suppression, au travers de l’insertion d’un nouvel article 721-1-1 au code de procédure pénale, des crédits de réduction prévue par l’article 721 du même code, s’agissant des personnes condamnées aux infractions contre les personnes les plus graves – meurtre ou violences graves –, commises à l’encontre d’un certain nombre de personnes expressément visées : policier, gendarme mais aussi élu, magistrat, personne dépositaire de l’autorité publique, sapeur-pompier volontaire ou professionnel, personnel de l’administration pénitentiaire ou agent de police municipale.

Plusieurs modifications de ce texte sont intervenues quant à son champ d’application. Champ d’application materiae d’abord, en ce qu’il exclut les violences volontaires n’ayant pas entraîné une incapacité totale de travail (ITT) inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune ITT mais avec circonstance aggravante (C. pén., art. 222-13) et les menaces (C. pén., art. 433-3), pendant un temps incluses (AN 504, Proposition de loi relative à la sécurité globale, 24 nov. 2020, art. 23), mais en ce qu’il inclut les violences volontaires ayant entraîné une ITT de plus de huit jours (C. pén., art. 222-12), pendant un temps exclues (Sénat n° 83, Proposition de loi pour un nouveau pacte de sécurité respectueux des libertés, 18 mars 2021, art. 23). Champ d’application personae ensuite, en incluant, après les avoir exclues, les trois dernières catégories de personnes protégées par le texte (Sénat n° 83, Proposition de loi pour un nouveau pacte de sécurité respectueux des libertés, 18 mars 2021, art. 23).

Une autre modification cette fois-ci quant au fond, opérée par le Sénat et conservée par la commission mixte paritaire, apparaît la plus notable. Car, à la différence du précédent texte retenu par l’Assemblée nationale qui ne rendait les condamnés éligibles qu’aux réductions de peines supplémentaires prévues à l’article 721-1 toujours du code de procédure pénale, sous réserve d’en remplir les conditions (c’est-à-dire, outre la bonne conduite, justifier d’un diplôme, apprentissage quelconque, etc.), alignant ainsi leur régime sur celui des personnes condamnées à des infractions terroristes (C. pr. pén., art. 721-1-1), ces condamnés peuvent bénéficier du crédit s’ils donnent des preuves suffisantes de bonne conduite. En clair, le principe actuel de l’article 721 attribuant automatiquement des crédits de réduction de peine à toute personne condamnée à une peine privative de liberté sauf mauvaise conduite est simplement inversé s’agissant de ces condamnés. C’est cette écriture consensuelle du texte adopté qui a permis au Conseil constitutionnel d’écarter le grief tiré de la violation au principe de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines, outre le fait que les condamnés demeurent toujours éligibles à l’article 721-1 et à un aménagement de peines (§ 154).

Ce nouveau texte n’est pas davantage contraire au principe d’égalité devant la loi pour le Conseil constitutionnel. Car, « en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu, par la création d’un régime d’exécution des peines plus rigoureux, prendre en compte le risque particulier d’atteinte à leur intégrité physique auquel sont exposées certaines personnes en raison des fonctions qu’elles exercent et ainsi dissuader ces comportements. Dès lors, la différence de traitement entre, d’une part, les auteurs des infractions d’atteinte à la personne mentionnées à l’article 721-1-2 du code de procédure pénale lorsqu’elles sont commises à l’encontre d’une des personnes mentionnées à ce même article et, d’autre part, les auteurs des mêmes infractions commises à l’encontre d’une autre personne ainsi que les auteurs d’autres infractions commises à l’encontre de ces mêmes personnes, correspond à une différence de situation et est en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit » (§ 155). Le texte est donc jugé conforme (§ 156).

Cette déclaration de conformité à la Constitution donne un signal fort au garde des Sceaux qui manifeste, depuis plusieurs semaines maintenant, la volonté de mettre fin, avec son projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire (AN 4091, 14 avr. 2021), au caractère automatique des crédits de réduction de peine tels que prévus à l’article 721 précité, en rendant éligibles seulement les personnes condamnées prouvant leur bonne conduite pendant l’exécution de leur peine privative de liberté. Car, évidemment, le grief tiré de l’atteinte au principe d’égalité devant la loi ne saurait constituer un obstacle, en ce que le projet de texte généralise la suppression à toutes les personnes condamnées à une peine privative de liberté. Quant aux garanties de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines, elles seront également préservées si le texte projeté conserve, comme le précise en l’espèce le Conseil constitutionnel, la voie de l’aménagement de peine et l’éligibilité de l’article 721-1 au bénéfice du condamné.