Le discours d’Emmanuel Macron sur l’indépendance du parquet n’est pas exempt d’une certaine ambivalence. En janvier dernier, le chef de l’État souhaitait que le parquet demeure « attaché à la garde des Sceaux, tout en reconnaissant qu’il fallait « assurer plus clairement l’indépendance ». En septembre dernier, un nouveau pas était pourtant franchi vers l’inféodation, avec l’intervention de l’Élysée dans la nomination du successeur de François Molins, procureur de Paris.
L’affaire Mélenchon confronte le pouvoir aux limites de la revendication des liens pouvant exister entre le gouvernement et le parquet. Si la critique du manque d’indépendance fait figure de serpent de mer juridique, elle se pose dans des termes relativement inédits. La subordination du parquet n’est en effet plus « simplement » perçue comme entraînant un risque de collusion et d’impunité pour la classe politique mais, désormais et à l’envers, comme un possible instrument de répression de voix dissidentes.
Conformément à l’article 30 du code de procédure pénale, le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le gouvernement et veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. L’homogénéisation de la politique pénale peut ainsi prendre la forme de circulaires du garde des Sceaux. Cependant, ce dernier ne peut théoriquement adresser aucune instruction dans des affaires individuelles, depuis une innovation introduite par la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013.
Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice (art. 5 de l’ord. n° 58-1270 du 22 déc. 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature). Il est également désormais acquis que le parquet n’est pas une autorité judiciaire indépendante (CEDH, 5e sect., 10 juill. 2008, aff. 3394/03, Medvedyev et a. c/ France ; 23 nov. 2010, France Moulin c/ France).
Il n’en demeure pas moins que les pouvoirs du parquet sont extrêmement étendus, puisqu’il exerce l’action publique, requiert l’application de la loi pénale (C. pr. pén., art. 31) et dispose notamment de l’opportunité des poursuites (C. pr. pén., art. 40-1). C’est bien compte tenu de l’existence des pouvoirs dont il dispose que le parquet doit être parfaitement libre vis-à-vis de l’exécutif.
Un certain nombre de propositions de réforme ont été formulées. Jean-Claude Marin, procureur général près la Cour de cassation, milite ainsi pour la création « d’un procureur général de la Nation ou d’un procureur général de la République ayant autorité sur l’ensemble du ministère public et garant de l’application cohérente de la loi pénale sur le territoire national. ». Mon confrère Hervé Lehman plaide pour la création d’un parquet spécial, pour les affaires politiques. Plus récemment, d’autres propositions ont été formulées, dont celle de confier les affaires politiques directement à des juges d’instruction.
Cette dernière proposition permet en effet de neutraliser le soupçon d’ingérence, sans créer d’organe nouveau, en confiant à un juge au sens de l’article 5 de la Convention européenne les affaires de nature politique. Elle présente pour vertu d’inciter à un changement qui s’avère indispensable.
Pour autant, une telle proposition, bien qu’astucieuse, n’apparaît pas parfaitement satisfaisante.
D’une part, dans sa décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017, le Conseil constitutionnel a jugé que la Constitution consacre l’indépendance des magistrats du parquet, dont découle le libre exercice de leur action devant les juridictions, que cette indépendance doit être conciliée avec les prérogatives du gouvernement et qu’elle n’est pas assurée par les mêmes garanties que celles applicables aux magistrats du siège.
Un équilibre extrêmement précaire a ainsi été trouvé par le Conseil constitutionnel pour préserver les apparences, aussi critiquable que soit sa décision.
Il en résulte que le fait d’admettre la nécessité d’ouvrir une information judiciaire lorsque les affaires concernent des partis politiques reviendrait à définitivement entériner l’absence d’indépendance du parquet, qu’elle aurait donc pour effet de normaliser. Il devrait, au contraire, s’agir d’une affirmation d’indépendance s’agissant de personnes morales qui ont pour spécificité de concourir à l’expression du suffrage et d’exercer leur activité librement (art. 4 de la Constitution).
D’autre part, l’admission d’une telle exception serait de nature à contrevenir au principe d’égalité des citoyens devant la loi.
Rappelons que le recours systématique au juge d’instruction est prévu dans certains cas. Ainsi, en matière de crime, l’information judiciaire est obligatoire (art. 79 Constitution) Le juge instruction peut également directement être saisi par le plaignant s’il s’agit s’il s’agit d’un crime ou s’il s’agit d’un délit prévu par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
Il s’agirait donc d’admettre un nouveau cas de recours automatique au juge d’instruction, en raison de la matière concernée. Pour cette matière « politique », le lien hiérarchique ne serait, on le comprend, pas admis, indépendamment du contrôle que pourrait, en tout état de cause, exercer par la suite un « juge du siège » et de celui déjà effectué par le juge des libertés s’agissant spécifiquement des perquisitions, visites domiciliaires et saisies (C. pr. pén, art. 76).
Néanmoins, les autres justiciables resteraient ainsi soumis à un parquet dont le législateur leur dirait qu’ils ne sont pas à même de connaitre du cas des partis politiques faute de garantir une indépendance suffisante. La confiance dans le ministère public s’en retrouverait de fait nécessairement affaiblie, pour ne pas dire anéantie.
De plus, il existe d’autres affaires dans lesquelles le risque inhérent à la dépendance se pose. Les partis politiques n’ont pas le monopole de la « matière politique ». Il en va, par exemple, de la criminalisation de la solidarité qui peut servir un politique migratoire davantage que pénale ; de la répression plus générale du militantisme ; mais également des cas où des policiers sont concernés, étant rappelé que la police judiciaire est exercée, sous la direction du procureur de la République selon l’article 12 du code de procédure pénale.
Les mêmes griefs pourraient être formulés contre un parquet réservé aux affaires politiques puisque que la définition de ces dernières ne peut être figée.
Repenser l’indépendance du parquet est essentiel. Néanmoins, le fait de le contourner serait un cautère sur une jambe de bois, puisque qu’on l’abandonnerait définitivement aux mains de l’exécutif pour le restant des matières sans solutionner le problème. Au surplus, l’une des difficultés provient également de la violation désormais répandue du secret de l’enquête qu’une telle proposition n’aurait pas pour effet d’endiguer.
Une solution nécessiterait une complète refonte structurelle, qui permettrait de rapprocher le statut des magistrats qui composent le parquet avec celui des juges du siège. Il ne serait pas question de supprimer tout dialogue entre l’exécutif et le ministère public mais de supprimer tout lien hiérarchique.
Quoi qu’il en soit, la confiance en l’autorité judiciaire commande le changement, qui plus est lorsque les personnes ou les groupements que le parquet vise s’inscrivent déjà dans une forme de rupture qui n’en serait que confortée.
