Vademecum du fonctionnement des commissions d’enquête parlementaires, des droits des personnes qui y sont entendues et des risques juridiques afférents (2^e partie)

La personne qui fait l’objet d’une audition par une CEP dispose du droit de relire son témoignage et de formuler des observations (7.1.) mais ne bénéficie pas d’un droit au silence (7.2.). Par ailleurs, la pratique parlementaire permet à la personne auditionnée par une CEP de bénéficier de l’assistance d’un avocat (7.3.).

7.1. Droit de relecture et d’observations

Toute personne auditionnée a la possibilité de relire son témoignage et d’émettre des observations écrites⁶³.

Les personnes entendues par une CEP sont autorisées à prendre connaissance du compte-rendu de leur audition. Lorsque l’audition a été effectuée à huis clos (v. infra, section 8.), la communication des comptes rendus doit être faite sur place et aucune correction ne peut y être apportée. Toutefois, l’intéressé peut faire part de ses observations par écrit. Celles-ci sont soumises à la CEP, qui peut décider ou non d’en faire état dans son rapport.

7.2. Absence de droit au silence

Les auditions devant les CEP n’offrent pas de droit au silence. Le refus de répondre aux questions posées est assimilé à un refus de déposer et donc passible de sanctions lourdes : deux ans d’emprisonnement et 7 500 € d’amende⁶⁴.

Cette obligation de répondre aux questions d’une CEP a pu susciter certaines interrogations, notamment au regard du respect des droits de la défense. La Cour européenne des droits de l’homme a ainsi été amenée à se prononcer sur le statut de déclarations qui avaient été faites au cours d’une audition par une CEP et utilisées dans le cadre d’une procédure pénale subséquente. Dans une décision du 19 mars 2015 (Corbet et autres c/ France), la Cour a estimé, au regard des peines encourues en cas de refus de comparaître ou de déposer, que l’utilisation par l’autorité judiciaire des déclarations faites devant une CEP est susceptible de contrevenir au droit de se taire et de ne pas contribuer à sa propre incrimination, garanti par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme⁶⁵. Elle a cependant considéré que l’utilisation dans le cadre d’une procédure pénale subséquente des déclarations faites lors de l’audition devant une CEP ne constituait pas per se une violation de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Pour que la violation du droit de ne pas s’auto-incriminer soit effective, la Cour européenne retient qu’il convient de se livrer à une appréciation in concreto afin de déterminer si les déclarations faites devant la CEP ont eu une incidence sur la décision de condamnation de la juridiction pénale : « Ce qui compte, c’est l’utilisation faite au cours du procès pénal des dépositions recueillies sous la contrainte ; si elles ont été utilisées d’une manière tendant à incriminer l’intéressé, il y a violation de l’article 6, § 1 »⁶⁶. Il ne saurait ainsi y avoir de violation du principe lorsque les déclarations faites devant la CEP n’ont été utilisées que de manière secondaire, pour l’établissement du contexte factuel de l’affaire.

Par ailleurs, afin de ne pas injustement pénaliser les personnes entendues par une CEP qui ne bénéficiaient pas de l’immunité attachée aux discours prononcés au sein des chambres parlementaires⁶⁷, la loi n° 2008-1187 du 14 novembre 2008 est venue protéger les personnes auditionnées contre les éventuelles actions en diffamation, injure ou outrage pouvant être intentées à la suite de propos tenus devant une CEP, sous réserve des propos étrangers à l’objet de l’enquête⁶⁸. En revanche, la loi n’empêche pas les poursuites contre les délits d’opinion ou les propos haineux tenus dans le cadre d’une CEP, comme l’a illustré le cas de la CEP sur la lutte contre les groupuscules d’extrême-droite en France⁶⁹.

7.3. Droit d’être assisté par un avocat

7.3.1. La présence de l’avocat au cours de l’audition

Les textes sont silencieux quant à la possibilité pour les personnes entendues par une CEP d’être assistées par un avocat au cours de l’audition. La jurisprudence européenne, pour sa part, est incertaine sur le sujet⁷⁰. Il convient donc de se référer à la pratique des CEP en la matière.

Rien n’interdit à la personne auditionnée de demander à être accompagnée de son avocat lors de l’audition, le recours à un avocat ayant pu être négocié à plusieurs reprises dans des CEP⁷¹. La présence de l’avocat peut se révéler particulièrement précieuse, notamment lorsqu’il convient de préserver certains secrets (professionnel, des affaires…) ou lorsque les frontières entre une CEP et une procédure pénale parallèle sont ténues et que les propos tenus sont susceptibles par la suite d’être utilisés à l’encontre de leurs auteurs. Ce fut ainsi le cas lors de la CEP du Sénat sur l’affaire Benalla au cours de laquelle l’avocate d’Alexandre Benalla était présente à ses côtés. Le compte-rendu de son audition indique que celle-ci lui a conseillé à plusieurs reprises de ne pas répondre à certaines questions empiétant sur le champ des procédures judiciaires parallèles, et l’enregistrement de l’audition montre qu’elle est intervenue à plusieurs reprises pour lui fournir certains conseils de façon discrète⁷².

La CEP sur l’affaire d’Outreau semble avoir dessiné un semblant de doctrine relative à l’intervention de l’avocat au cours de l’audition, en admettant le droit d’être assisté par un avocat mais à la condition que ce dernier soit « taisant » et que sa présence soit fonction « de la spécificité de la situation et sous réserve de la définition de règles préalables à l’audition concernée »⁷³.

L’intervention de l’avocat, lors des auditions, en amont ou aval de celles-ci, apparaît également comme un garde-fou nécessaire lorsque les membres d’une CEP outrepassent leur rôle. Le président de la CEP de l’Assemblée nationale chargée de rechercher d’éventuels dysfonctionnements de la justice et de la police dans l’affaire Sarah Halimi s’est ainsi attiré de nombreuses critiques⁷⁴ de certains de ses collègues. Le président avait ainsi donné le sentiment par certains de ses propos et initiatives, comme celle d’organiser une reconstitution, de vouloir refaire le procès de l’individu qui avait bénéficié d’un non-lieu pour l’assassinat antisémite de Sarah Halimi du fait de son irresponsabilité pénale, violant par là le principe de la séparation des pouvoirs. De la même façon, le président de ladite CEP s’est également affranchi du respect des règles de confidentialité prévues par le règlement de l’Assemblée nationale en dévoilant le contenu des auditions de certaines personnes auditionnées à huis clos par la CEP sur son compte Facebook, ce qui lui a valu un rappel à l’ordre du président de l’Assemblée nationale⁷⁵.

Lorsqu’un élu outrepasse vertement ses prérogatives, aidé en cela par le manque de précision des textes gouvernant la tenue des CEP – constat d’ailleurs fait par la rapporteure de la CEP ayant porté sur l’affaire Sarah Halimi⁷⁶ –, la présence de l’avocat afin de veiller au strict respect des règles de séparation des pouvoirs et de respect de l’autorité de la chose jugée apparaît nécessaire, notamment lorsque la personne auditionnée n’est pas un professionnel du droit ou de la chose publique. À cet égard, on relèvera qu’une des juges d’instruction en charge de l’information judiciaire relative à l’affaire Sarah Halimi s’était fait accompagner d’une représentante de l’association professionnelle des magistrats instructeurs avant que cette dernière ne soit invitée à quitter la salle d’audience lorsque le président de la CEP a déclaré avoir remarqué que la juge auditionnée et sa collègue échangeaient des propos⁷⁷.

7.3.2. Le rôle de l’avocat en dehors de l’audition

Le principe de séparation des pouvoirs impose l’autonomie complète des parlementaires dans l’établissement d’une CEP. Le rôle de l’avocat, interlocuteur habituel de l’autorité judiciaire et non de l’autorité parlementaire, s’en trouve nécessairement limité.

Les personnes convoquées par une CEP et leurs conseils ne peuvent s’opposer ni à l’ouverture de celle-ci ni au traitement des informations communiquées aux parlementaires. Ainsi, les démarches engagées par les avocats du président-directeur général de Lactalis, pour obtenir de la garde des Sceaux l’interruption des travaux de la CEP enquêtant sur la société de leur client, au motif de l’existence d’une procédure judiciaire parallèle, se sont avérées vaines⁷⁸.

De la même façon, aucun recours judiciaire et notamment administratif n’est envisageable contre le rapport d’une CEP. Celui-ci est indissociable de la fonction parlementaire de contrôle exercée par les commissions ; la mission de ces dernières échappe donc intégralement au juge de l’excès de pouvoir. Le Conseil d’État a ainsi clairement énoncé qu’aucune juridiction n’était compétente pour juger du refus d’une CEP de ne pas publier son rapport ou certaines de ses auditions⁷⁹.

Par principe, les auditions des CEP sont publiques⁸⁰, et chaque CEP est libre d’organiser cette publicité par les moyens de son choix. Les audiences sont le plus souvent télévisées ou diffusées en vidéo sur le site des assemblées concernées⁸¹.

Dans certains cas, les CEP peuvent choisir de se placer sous le régime du secret et décider ainsi de mener à huis clos tout ou partie de leurs travaux, y compris les auditions. Une telle décision peut être motivée par diverses considérations telles que la volonté d’encourager la libre parole d’une personne soumise à un fort lien hiérarchique⁸², le fait que « les sujets abordés touchent au secret des affaires »⁸³ (référence à des taux de marge ou à des pratiques contractuelles par exemple) ou encore le souhait de faciliter les témoignages sur un sujet sensible comme les mouvements sectaires⁸⁴.

La personne convoquée peut également solliciter elle-même le huis clos partiel ou total pour son audition.

Même si une CEP a décidé de recourir au secret pour tout ou partie de ses travaux, le principe reste la publication du rapport d’enquête de la CEP, rendu anonyme le cas échéant pour ce qui concerne les auditions effectuées à huis clos. Il revient ensuite à l’assemblée intéressée de décider, par un vote spécial et après s’être constituée en comité secret, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport⁸⁵, situation qui ne s’est jamais présentée à ce jour⁸⁶.

L’ordonnance de 1958 offre une garantie de confidentialité aux personnes entendues au cours d’une audition à huis clos puisqu’il est interdit de faire état d’une information issue de travaux non publics d’une CEP pendant une durée de vingt-cinq ans. La violation de cette interdiction est passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende⁸⁷. Cette disposition a été utilisée une seule fois lorsque le bureau de l’Assemblée nationale a décidé de saisir la justice en 1996, à la suite de l’obtention par des journalistes et des tiers de comptes rendus d’auditions d’une CEP portant sur les sectes ayant eu lieu à huis clos⁸⁸.

Au cours de leurs investigations, les CEP peuvent mettre au jour des faits délictueux. À défaut de pouvoir les qualifier juridiquement ou de se prononcer sur la sanction applicable, elles peuvent soit transmettre les informations recueillies au ministère de la Justice, à la demande de ce dernier, aux fins d’ouverture d’une enquête judiciaire, soit saisir directement le parquet en application de l’article 40 du code de procédure pénale. Tel a été le cas de la CEP de 2003 portant sur la faillite de la compagnie aérienne française Air Lib. Estimant avoir mis au jour des faits s’apparentant à des infractions à la législation sur les sociétés commerciales, le président et le rapporteur de la CEP ont décidé de transmettre les conclusions de la commission d’enquête au procureur afin qu’il donne à ces dernières les suites civiles ou pénales appropriées⁸⁹.

L’inverse n’est pas vrai. L’article 6 de l’ordonnance de 1958 précise qu’il ne peut être créé de CEP sur des faits ayant déjà donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours (v. supra, section 4.). Ainsi, dans l’affaire Benalla, les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui s’étaient dotées des prérogatives des CEP, n’ont pu enquêter sur les faits de violence ou d’usurpation de fonction pour lesquels une enquête préliminaire avait déjà été ouverte, et se sont concentrées sur les aspects politiques et institutionnels de l’affaire.

La pratique a cependant évolué et bien souvent, le dépôt d’une proposition de résolution est consécutif soit à la mise en œuvre de poursuites judiciaires – la CEP porte alors sur des faits connexes⁹⁰ –, soit à un refus de poursuivre des autorités judiciaires – en pareil cas, le Parlement se substitue alors à l’autorité judiciaire en cas de non-lieu⁹¹ au risque de porter une appréciation sur l’opportunité d’une décision de justice en violation du principe de séparation des pouvoirs, comme s’en étaient émus les coprésidents du Conseil supérieur de la magistrature lors de l’ouverture de la commission d’enquête ayant porté sur l’affaire Sarah Halimi⁹².

Une fois adopté par la CEP, le rapport est remis au président de l’Assemblée nationale⁹³ou au secrétariat général du Sénat. La mention de ce dépôt est faite au Journal officiel. Le rapport est alors publié, sauf décision contraire de la chambre parlementaire (v. supra, point 8.). À l’Assemblée nationale⁹⁴, le rapport d’une CEP peut faire l’objet d’un débat sans vote en séance publique.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que les « conclusions [des CEP] sont dépourvues de tout caractère obligatoire, le rapport présenté ne saurait en aucun cas adresser une injonction au gouvernement »⁹⁵. Pour autant, il n’en reste pas moins que les conclusions et les propositions des CEP peuvent avoir une certaine influence sur l’action gouvernementale et inciter certains parlementaires à s’associer pour déposer une proposition de loi.

63. Art. 6.IV, al. 2 de l’ord. de 1958 : « Les personnes entendues par une commission d’enquête sont admises à prendre connaissance du compte rendu de leur audition. Cette communication a lieu sur place lorsque l’audition a été effectuée sous le régime du secret. Aucune correction ne peut être apportée au compte rendu. Toutefois, l’intéressé peut faire part de ses observations par écrit. Ces observations sont soumises à la commission, qui peut décider d’en faire état dans son rapport ».
64. Art. 6.III de l’ord. de 1958 : « La personne qui ne comparaît pas ou refuse de déposer ou de prêter serment devant une commission d’enquête est passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende. Le refus de communiquer les documents visés au deuxième alinéa du II est passible des mêmes peines. Dans les cas visés aux deux précédents alinéas, le tribunal peut en outre prononcer l’interdiction, en tout ou partie, de l’exercice des droits civiques mentionnés à l’article 131-26 du code pénal, pour une durée maximale de deux ans à compter du jour où la personne condamnée a subi sa peine. En cas de faux témoignage ou de subornation de témoin, les dispositions des articles 434-13,434-14 et 434-15 du code pénal sont respectivement applicables. Les poursuites prévues au présent article sont exercées à la requête du président de la commission ou, lorsque le rapport de la commission a été publié, à la requête du bureau de l’assemblée intéressée ».
65. CEDH 19 mars 2015, n^os 7494/11, 7493/11 et 7489/11, Corbet et autres c/ France, Constitutions 2015. 208, chron. P. Bachschmidt .
66. CEDH 19 mars 2015, n^os 7494/11, 7493/11 et 7489/11, préc.
67. Dossier législatif de la loi n° 2008-1187 du 14 nov. 2008 relative au statut des témoins devant les commissions d’enquête parlementaires, disponible sur le site internet du Sénat.
68. Crim. 13 avr. 2010, n° 09-85.135, D. 2010. 1285 ; ibid. 2732, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé et S. Mirabail ; ibid. 2011. 780, obs. E. Dreyer ; AJ pénal 2010. 337, obs. G. Royer .
69. Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur la lutte contre les groupuscules d’extrême droite en France, Assemblée nationale, 6 juin 2019, p. 24. En l’espèce, des parlementaires ont signalé au parquet des propos qui avaient été tenus dans le cadre d’une audition et qui étaient susceptibles d’être qualifiés de négationnistes.
70. Dans une décision du 9 juillet 2002 (CEDH 9 juill. 2002, aff. 64713/01, Montera c/ Italie), la CEDH a considéré que les principes relatifs au procès équitable et aux droits fondamentaux du procès (Conv. EDH, art. 6.1) pouvaient ne pas s’appliquer dans le cadre d’une CEP. La Cour a en effet jugé que l’application des droits fondamentaux du procès était écartée du fait du caractère d’intérêt public de la procédure d’enquête parlementaire et de l’absence de sanctions encourues en cas de reconnaissance de faits illégaux par les personnes auditionnées. Selon la jurisprudence européenne, il semblerait que le caractère d’intérêt public des auditions et l’absence de recherche d’infractions justifient d’écarter l’application de l’art. 6 et, partant, le droit à la présence d’un avocat. Cette décision semble cependant en contradiction avec l’arrêt précité de la CEDH (CEDH 19 mars 2015, n^os 7494/11, 7493/11 et 7489/11, préc.) qui impliquait que les propos tenus lors d’une CEP, parce qu’ils pouvaient faire l’objet d’une utilisation ultérieure par une juridiction pénale, devaient se voir offrir la protection du droit à un procès équitable dans certaines circonstances.
71. Face aux sénateurs, Benalla avait-il le droit de ne pas répondre ?, Le Parisien, 21 janv. 2019 ; Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, p. 26, Assemblée nationale, 6 juin 2006 ; P. Avril, J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit Parlementaire, op. cit., § 462.
72. Compte-rendu de l’audition du 21 janv. 2019 par le Sénat d’Alexandre Benalla – Tome 2 du Rapport d’information fait au nom de la commission des lois du Sénat du 20 février 2019 ; Face aux sénateurs, Benalla avait-il le droit de ne pas répondre ?, préc.
73. Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, préc. Pour autant, le rapport a pris le soin de préciser qu’une CEP ne saurait être assimilée à une juridiction.
74. Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de rechercher d’éventuels dysfonctionnements de la justice et de la police dans l’affaire dite Sarah Halimi et de formuler des propositions pour éviter le cas échéant leur renouvellement, Assemblée nationale, 6 févr. 2022 ; Affaire Sarah Halimi : la commission d’enquête de l’Assemblée nationale achève ses travaux dans la dissension, LCP, 12 janv. 2022.
75. Meurtre de Sarah Halimi : une commission d’enquête dévoyée par son président, Mediapart, 25 nov. 2021.
76. Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de rechercher d’éventuels dysfonctionnements de la justice et de la police dans l’affaire dite Sarah Halimi et de formuler des propositions pour éviter le cas échéant leur renouvellement, préc. ; Affaire Sarah Halimi : la commission d’enquête de l’Assemblée nationale achève ses travaux dans la dissensionpréc..
77. Compte rendu des auditions de la commission d’enquête chargée de rechercher d’éventuels dysfonctionnements de la justice et de la police dans l’affaire dite Sarah Halimi et de formuler des propositions pour éviter le cas échéant leur renouvellement, 15 déc. 2021, p. 10.
78. Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de tirer les enseignements de l’affaire Lactalis et d’étudier à cet effet les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques, Assemblée nationale, 19 juill. 2018.
79. CE 16 avr. 2010, n° 304176, Lebon .
80. La loi du 20 juill. 1991, revenant sur les dispositions acquises depuis celle du 8 déc. 1953, a posé la publicité des débats comme principe de fonctionnement, là où celle-ci faisait, auparavant, figure d’exception, ce afin de rapprocher le régime français des auditions parlementaires des autres grandes démocraties.
81. Art. 144-1 du RAN : « Sauf lorsqu’une commission d’enquête a décidé, conformément au premier alinéa du IV de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, l’application du secret, ses auditions peuvent donner lieu à retransmission télévisée ».
82. Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, préc., p. 25.
83. Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur la situation et les pratiques de la grande distribution et de ses groupements dans leurs relations commerciales avec leurs fournisseurs, tome II, Assemblée nationale, 25 sept. 2019, p. 418.
84. Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur la situation financière, patrimoniale et fiscale des sectes, ainsi que sur leurs activités économiques et leurs relations avec les milieux économiques et financiers, Assemblée nationale, 10 juin 1999.
85. Art. 6.IV de l’ord. de 1958 : « L’assemblée intéressée peut décider, par un vote spécial et après s’être constituée en comité secret de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport d’une commission d’enquête. ».
86. P. Avril, J. Gicquel et J.-E. Gicquel, Droit Parlementaire, op. cit., § 464.
87. Art. 6.IV de l’ord. de 1958 : « Sera punie des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l’article L. 213-2 du code du patrimoine, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux de la commission a fait état de cette information ».
88. Sectes : les secrets éventés de l’enquête. L’Assemblée nationale saisit la justice pour « détournement de pièces litigieuses, Libération, 31 oct. 1996.
89. Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur les causes économiques et financières de la disparition d’Air Lib, tome I, Assemblée nationale, 11 juin 2003, p. 11.
90. Ainsi, dans le cadre de l’affaire Benalla, le rapporteur de la mission d’information sur les conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements, le sénateur Jean-Pierre Sueur a préalablement énoncé que du fait de l’enquête en cours, les questions ne porteraient pas sur les faits objets de l’enquête. Philippe Bas, président de la commission des lois du Sénat, a fait les mêmes observations : Commission d’enquête : Alexandre Benalla finit par céder face au Sénat, Le Point, 12 sept. 2018.
91. E. Vallet, Les commissions d’enquête parlementaires sous la cinquième république, RFDC 2003/2, n° 54, p. 249.
92. Rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de rechercher d’éventuels dysfonctionnements de la justice et de la police dans l’affaire dite Sarah Halimi et de formuler des propositions pour éviter le cas échéant leur renouvellement, préc., p. 25.
93. Fiche de synthèse n° 49 : Les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la conférence des présidents, disponible sur le site internet de l’Assemblée nationale.
94. Art. 145-7 du RAN.
95. Cons. const. 25 juin 2009, n° 2009-581 DC, § 55.