La « Czabajisation » du silence persistant de l’administration sur une demande de communication des motifs d’une décision implicite

La jurisprudence du Conseil d’État avant l’avis contentieux du 2 octobre 2025

Dans les faits de l’espèce ayant donné lieu à cette demande d’avis, un étranger avait sollicité du préfet de la Seine-Saint-Denis l’abrogation de la décision d’interdiction de retour sur le territoire français pour une durée de trois ans dont il faisait l’objet, demande n’ayant fait l’objet d’aucun accusé de réception et qui a donné naissance à une décision implicite de rejet. Par la suite, la demande de communication des motifs de cette décision implicite formulée par l’intéressé est également restée sans réponse. Le Tribunal administratif de Montreuil a estimé que le recours contentieux contre cette décision, formé plus d’un an après la demande de communication des motifs (laquelle avait révélé la connaissance que l’intéressé avait de la décision implicite de rejet), était tardif, et la cour était dans l’hésitation quant à la confirmation de cette irrecevabilité.

Il nous faut d’abord rappeler qu’un certain nombre de décisions individuelles défavorables à des personnes physiques et morales sont soumises à l’obligation de motivation (CRPA, art. L. 211-2). Toutefois, lorsqu’une décision implicite intervient alors qu’une décision explicite aurait dû être motivée, elle n’est pas illégale du seul fait de l’absence de cette motivation (CRPA, art. L. 232-4, hérité de l’art. 5 de la loi n° 79-587 du 11 juill. 1979 relative à la motivation des actes administratifs). En effet, ce même article prévoit une procédure de rattrapage permettant à l’administration de régulariser l’absence de motivation en « s’appropriant » les motifs de la décision implicite. Ainsi, dans le délai de recours contentieux contre la décision implicite (quel que ce soit ce délai), l’intéressé peut s’adresser à l’administration pour exiger d’elle la communication des motifs de cette décision. Le moyen tiré du défaut de motivation dont serait entachée la décision implicite est donc inopérant dans le cadre du recours contentieux (CE 21 avr. 2023, n° 468836) lorsque le requérant n’a pas préalablement utilisé cette procédure, bien que la jurisprudence utilisât jusqu’à récemment des formules selon lesquelles ce moyen « n’était pas fondé », ou bien « ne pouvait qu’être écarté » par le juge. 

Cette procédure, favorable à l’administration en ce qu’elle lui permet de préciser les motifs et d’éviter une annulation ultérieure presque automatique, permet toutefois à l’intéressé d’obtenir en contrepartie une prorogation du délai de recours contentieux de deux mois suivant « la date de communication des motifs », cette communication devant intervenir dans un délai d’un mois à compter de la demande (CRPA, art. L. 232-4). Par exception, cela ne vaut pas lorsque des dispositions spéciales prévoient, au contraire, que le silence gardé sur la demande de motifs vaut acceptation au bénéfice de l’intéressé (par ex., CASF, art. L. 313-2, dernier al.). Le code des relations entre le public et l’administration n’envisageant pas l’hypothèse où l’administration s’enferme dans son mutisme et ne communique aucun motif passé le délai d’un mois, la jurisprudence en la matière, née à une époque où le délai raisonnable n’existait pas mais qui n’avait pas été formellement remise en cause, considérait que le délai de recours contre la décision implicite devenait inopposable en cas de non-réponse à la demande de communication des motifs, la décision pouvant ainsi être contestée ad vitam aeternam (CE 29 mars 1985, Testa, n^os 45311 et 46374, Lebon ). Le silence gardé par l’autorité publique sur la demande de communication ne fait pas naître une nouvelle décision implicite détachable de la première mais rend la décision implicite « initiale » nécessairement illégale pour défaut de motivation. Elle peut alors être attaquée notamment pour ce motif. On précisera enfin que le Conseil d’État jugeait en 2010 que si la demande de communication des motifs pouvait être formée sans condition de délai à partir du moment où le délai de recours contre la décision implicite lui-même n’était pas opposable, il en allait autrement lorsque cette demande était formée plus de deux mois après l’introduction du recours contentieux, lequel révèle nécessairement la connaissance acquise de la décision implicite. Ainsi, le « délai de recours contentieux » au sens des dispositions de la loi de 1979, et aujourd’hui du code des relations entre le public et l’administration, sur la demande de communication des motifs courait à compter de l’introduction de la requête (CE 17 déc. 2010, n° 314431, Lebon ; AJDA 2010. 2462 ). 

L’applicabilité du délai Czabaj à des situations hétérogènes en cas de silence persistant de l’administration à la demande de communication des motifs 

La première question posée par la Cour administrative d’appel de Paris au Conseil d’État portait ainsi sur l’applicabilité ou non du délai Czabaj. Une possibilité de contestation indéfinie de la décision implicite allait clairement à l’encontre de la sécurité juridique, qui...