La procédure d’indemnisation en cas de refus du concours de la force publique : un décret de codification

À la suite de l’article 11 de la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite (Y. Rouquet, Loi « anti-squat » : protéger les logements contre l’occupation illicite, Dalloz actualité, 14 sept. 2023), le pouvoir réglementaire est enfin intervenu, par un décret n° 2025-1052 du 3 novembre 2025, afin de préciser les modalités de mise en œuvre de la procédure d’indemnisation due en cas de refus, par l’État, du concours de la force publique pour exécuter une mesure d’expulsion.

Le concours de la force publique consiste à mettre à la disposition du commissaire de justice des agents de police ou de gendarmerie pour assurer, si nécessaire par la contrainte, l’exécution d’une décision de justice à l’encontre d’un débiteur réticent. Effectivement, l’État est tenu d’apporter son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires (C. pr. exéc., art. L. 153-1). Cette obligation trouve son fondement dans le principe selon lequel la garantie des droits implique l’existence d’une force publique. L’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 énonce en effet que « la garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». L’existence de la formule exécutoire justifie également cette obligation. Celle-ci a d’ailleurs été affirmée très tôt par la décision Couitéas du 30 novembre 1923 (CE 30 nov. 1923, Couitéas, n^os 38284 et 48688, Lebon ), qui a reconnu qu’un « justiciable nanti d’une sentence judiciaire dûment revêtue de la formule exécutoire est en droit de compter sur l’appui de la force publique pour assurer l’exécution du titre qui lui a été ainsi délivré » (nous soulignons). Cette jurisprudence précise en outre que, en cas de refus, le justiciable a également droit à une indemnisation de la part de l’État. La responsabilité administrative au titre d’un refus du concours de la force publique est issue de la jurisprudence administrative, seule compétente pour statuer sur ce contentieux. Il est vrai que la responsabilité de l’État est principalement mise en œuvre dans le cadre des expulsions, mais elle s’applique en réalité à toutes les mesures d’exécution forcée. De fait, tout refus de concours de la force publique ouvre droit à une indemnisation.

Le décret n° 2025-1052 du 3 novembre 2025 modifie donc la partie réglementaire du code des procédures civiles d’exécution. Il renomme le chapitre III du titre V du Livre I^er, désormais intitulé « Réquisition du concours de la force publique », et crée un chapitre IV consacré à la « Procédure d’indemnisation en cas de refus du concours de la force publique ». Le chapitre IV est divisé en deux sections : la première porte sur les règles communes applicables à la demande d’indemnisation et à son instruction, tandis que la seconde concerne les règles spéciales applicables aux lieux habités ou aux locaux à usage professionnel.

Les conditions de la réquisition du concours de la force publique au préfet

Pour solliciter le concours de la force publique, deux conditions doivent être respectées : l’une de fond et l’autre de forme.

En premier lieu, s’agissant des conditions de fond, le créancier doit être en possession d’un titre exécutoire au sens de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution. Cette exigence exclut ainsi le recours à la force publique pour la mise en œuvre des mesures conservatoires. À cet égard, il convient de relever que le nouvel article R. 154-1 du code des procédures civiles d’exécution, relatif au refus du concours de la force publique pour la mise en œuvre d’une mesure d’expulsion, mentionne expressément « l’exécution des jugements ou des autres titres exécutoires ». Une telle rédaction peut surprendre, en particulier l’emploi du pluriel pour les « autres titres exécutoires ». En effet, l’expulsion ne peut être mise en œuvre qu’en vertu de deux titres exécutoires (C. pr. exéc., art. L. 411-1) : d’une part, une décision de justice ayant expressément ordonné ou autorisé l’expulsion (Civ. 2^e, 7 mars 2002, n° 99-15.782, D. 2003. 1404, et les obs. , obs. G. Taormina ; RTD civ. 2002. 364, obs. R. Perrot ; Procédures 2002. Comm. 89, obs. R. Perrot) ; d’autre part, un procès-verbal de conciliation exécutoire.

Il doit également exister une impossibilité d’exécution justifiant la demande de concours de la force publique. Il ne s’agit ni d’une difficulté juridique, auquel cas le commissaire de justice doit saisir le juge de l’exécution (C. pr. exéc., art. R. 151-1), ni d’une difficulté matérielle, qui peut être surmontée, par exemple, au moyen de la procédure de pénétration dans les locaux (C. pr. exéc., art. L. 142-1). L’impossibilité d’exécution visée ici correspond, en réalité, à une résistance effective à l’exécution, rendant nécessaire l’intervention de la force publique pour assurer la pleine efficacité du titre exécutoire. Refuser ou différer ce concours reviendrait à porter atteinte au droit fondamental à l’exécution des décisions de justice, reconnu par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH 19 mars 1997, Hornsby c/ Grèce,  n° 18357/91, AJDA 1997. 977, chron. J.-F. Flauss ; D. 1998. 74 , note N. Fricero ; RTD civ. 1997. 1009, obs. J.-P. Marguénaud ).

En second lieu, s’agissant de la condition de forme, lorsque le commissaire de justice se trouve dans l’obligation de requérir le concours de la force publique, il doit s’adresser au préfet. Le décret du 3 novembre 2025 précise qu’il s’agit du préfet de département ou, pour Paris, du préfet de police. On peut toutefois regretter que le texte n’ait pas profité de cette modification pour substituer la dénomination de commissaire de justice à celle d’huissier de justice. De la même manière, le décret aurait pu codifier la jurisprudence administrative qui reconnaît que, malgré la référence au seul huissier de justice dans le texte, le propriétaire peut également requérir le concours de la force publique sans son intermédiaire, cette faculté n’étant pas assortie d’une irrégularité de procédure en cas de non-respect (CE 10 févr. 2014, Gecina, n° 350265, Dalloz actualité, 14 févr. 2014, obs. V. Avena-Robardet ; ibid., 21 févr. 2014, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2014. 376 ; ibid. 1900 , note A. Zarca ; D. 2014. 1466, obs. A. Leborgne ; RDP 2014, n° 04, p. 90, obs. S. Dorol ; JCP A 2014. Act. 179, veille L. Erstein ; CMP 2014. Comm. 115, note P. Devillers ; Procédures 2014. Comm. 129, obs. S. Deygas ; ibid. Comm. 202, obs. R. Perrot). Par ailleurs, il convient de rappeler que si le commissaire de justice transmet sa demande à un service de police local, l’article 20 de la loi du 12 avril 2000 impose à l’administration de transmettre cette demande à l’autorité administrative compétente (CE 27 avr. 2007, n° 291410, Dalloz actualité, 21 mai 2007, obs. F.-C. Bousquet ; Lebon ; AJDA 2007. 1263 ; Procédures 2007. Comm. 248, obs. R. Perrot).

L’appréciation de la réquisition du concours de la force publique par le préfet

Le décret n’apporte ici aucune modification substantielle. Le préfet de département, ou le préfet de police pour Paris, apprécie la réquisition du concours de la force publique...