Le juge administratif, plus puissant, est aussi un juge plus exigeant et, parfois, plus difficile d’accès – Entretien avec Alexandre Ciaudo

La rédaction : Quelle est, selon vous, l’évolution la plus marquante du contentieux administratif de ces dernières années ?

Alexandre Ciaudo : À mon sens, il s’agit clairement de la transformation de l’office du juge. D’un censeur de l’illégalité commise par l’administration, le juge administratif est devenu son accompagnateur dans la légalité. Depuis la fin du XIX^e siècle, le juge de l’excès de pouvoir se présentait comme le juge de la légalité objective des actes administratifs : il en contrôlait la légalité à la date de leur édiction, les annulait ou rejetait le recours, et laissait à l’administration le soin de tirer les conséquences de sa décision. Ce modèle, que décrivaient Laferrière, Odent puis Chapus, a profondément évolué. Le juge administratif est devenu le juge d’un litige, soucieux de l’effet utile de ce qu’il décide.

Les jalons sont connus. La loi n° 95-125 du 8 février 1995 lui a confié le pouvoir d’injonction, que la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 lui permet désormais d’exercer d’office. La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 a créé des référés permettant au juge de statuer en urgence, voire en extrême urgence. Le Conseil d’État a lui-même assumé ce mouvement : modulation dans le temps des effets des annulations ; neutralisation des vices de procédure sans incidence ; substitution de base légale et de motifs ; appréciation de la légalité d’un refus d’abroger à la date du jugement, solution ensuite étendue à divers contentieux au nom de l’effet utile de son office ; appréciation de l’opérance des moyens en fonction de l’incidence de l’illégalité sur la situation du requérant, notamment en matière contractuelle. Un incontestable mouvement de subjectivisation des recours est en marche. Dans le contentieux des autorisations d’urbanisme, des autorisations environnementales et même dans celui de la déclaration d’utilité publique, le juge est désormais tenu de surseoir à statuer afin de permettre la régularisation en cours d’instance de l’acte litigieux, de sorte que le tribunal administratif n’en prononce presque plus jamais l’annulation. La doctrine a unanimement constaté la préservation de la sécurité juridique au détriment du principe de légalité.

Dans le même temps, la frontière entre excès de pouvoir et plein contentieux s’est estompée : en matière de sanctions administratives, le juge, comme celui du contrat, dispose de pouvoirs de réformation étendus ; dans de nombreux domaines, le plein contentieux objectif a remplacé l’excès de pouvoir afin de neutraliser l’incidence des vices propres de l’acte litigieux et de permettre au juge d’accorder lui-même au requérant ce qu’il demande.

Je caractériserais cette évolution par un mot : le pragmatisme. Le juge ne se contente plus de dire le droit, il cherche à régler la situation contentieuse tant à l’égard de l’administration que du requérant. Pour le justiciable, c’est un progrès réel : un requérant qui obtient l’annulation d’un refus de titre de séjour ou d’une décision de révocation d’un agent peut aujourd’hui obtenir, dans le même jugement, une injonction de réexaminer sa situation, de lui délivrer un titre ou de le réintégrer dans ses fonctions.

Mais cette évolution est ambivalente, et c’est précisément ce que j’ai voulu mettre en lumière en écrivant un manuel de contentieux administratif du point de vue du justiciable plutôt que de celui du juge. Le juge, plus puissant, est aussi un juge plus exigeant et, parfois, plus difficile d’accès. On observe un net durcissement de la jurisprudence sur les fins de non-recevoir, corrélé à l’explosion du nombre de recours (+ 20 % devant les tribunaux administratifs pour la seule année 2025). Le rejet immédiat des recours par ordonnance de tri, sans instruction ni audience, s’est très largement banalisé. Le juge règle certes mieux les litiges dont il est saisi, mais il filtre davantage ceux dont il accepte de...