Le Pacte européen sur la migration et l’asile face à l’impératif de sécurité : quelles conséquences pour les demandeurs d’asile considérés comme une menace ?

Le 22 mai 2025, soit un an après l’adoption du pacte européen sur la migration et l’asile, neuf chefs d’États membres de l’Union européenne reprochaient à la Cour européenne des droits de l’homme, dans une lettre ouverte, d’avoir imposé des restrictions excessives à l’expulsion des ressortissants étrangers. Le 10 décembre 2025, vingt-sept ministres de la justice d’États membres du Conseil de l’Europe, dont dix-neuf membres de l’Union européenne, adoptaient une déclaration conjointe appelant à une évolution de la jurisprudence de la Cour européenne, afin qu’il n’existe plus de situations dans lesquelles un étranger condamné pour un crime grave serait protégé contre l’éloignement. Enfin, le 15 mai 2026, moins d’un mois avant l’entrée en vigueur du pacte, les quarante-six États membres du Conseil de l’Europe, incluant l’ensemble des États membres de l’Union européenne, rappelaient leur droit souverain incontestable de contrôler l’entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire et soulignaient de nouveau la difficulté que posait l’impossibilité d’éloigner certaines personnes condamnées ou inculpées.

Si ces offensives ont eu lieu dans le cadre du Conseil de l’Europe, elles révèlent les préoccupations sécuritaires qui ont animé les États membres de l’Union européenne lors de la refonte du régime d’asile européen commun et s’inscrivent dans le prolongement de l’orientation sécuritaire déjà perceptible dans le Pacte sur la migration et l’asile adopté le 14 mai 2024.

Le ton est donné par le préambule du règlement « qualification » (Règl. [UE] 2024/1347 du 14 mai 2024), dont le considérant 67 dispose que « Les autorités des États membres conservent un certain pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne l’ordre public et la sécurité nationale, qu’il convient d’interpréter conformément au droit national, international et de l’Union ».

Le pacte contient ainsi de nombreuses dispositions visant à renforcer la sécurité et entraînant des conséquences importantes pour les demandeurs d’asile considérés comme une menace. Le règlement « filtrage » (Règl. [UE] 2024/1356 du 14 mai 2024) instaure un contrôle de sécurité aux frontières de l’Union (art. 15 à 17), tandis que le règlement « procédure » (Règl. [UE] 2024/1348 du 14 mai 2024) rend obligatoire l’examen à la frontière de la demande d’asile déposée par une personne identifiée comme une menace pour la sécurité lors de ce contrôle, y compris lorsqu’elle est mineure (art. 44, 1°, b), 45, 1° et 53, 1°), et même lorsque la capacité au-delà de laquelle l’État n’est plus tenu d’examiner les demandes à la frontière est atteinte (art. 47, 3°). Le règlement « retour à la frontière » (Règl. [UE] 2024/1349 du 14 mai 2024) prévoit alors une procédure de retour immédiate si la demande d’asile est rejetée à la frontière. Le règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration (Règl. [UE] 2024/1351 du 14 mai 2024) exclut quant à lui les personnes considérées comme une menace pour la sécurité des mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen de la demande d’asile et de relocalisation (art. 16, 4° et 69, 2° et 9°), tandis que le règlement établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire (Règl. [UE] 2024/1350 du 14 mai 2024) les exclut du dispositif de la réinstallation (art. 6, 1°, c).

Les États membres ont également réformé le cadre juridique applicable à la demande d’asile déposée sur leur territoire par une personne considérée comme une menace pour la sécurité, non sans incidence sur le droit français. Ces évolutions seront présentées suivant un ordre chronologique : l’examen de la demande, la décision de l’autorité administrative, l’exercice du droit de recours, l’adoption immédiate d’une décision de retour et la privation du droit au séjour.

Procédure accélérée

Tandis que la directive « procédures » (n° 2013/32/UE du 26 juin 2013) permettait aux autorités nationales de placer en procédure accélérée l’examen de la demande d’asile déposée par une personne considérée comme une menace pour la sécurité (art. 31, 8°, j), le règlement « procédure » rend ce placement obligatoire (art. 42, 1°, f). Il demeure toutefois facultatif concernant les mineurs non accompagnés (art. 42, 3°, b). Cette évolution est sans incidence sur le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dont les dispositions sont conformes au règlement (CESEDA, art. L. 531-27, 5° et L. 531-30).

Toutefois, le règlement « procédure » prévoit, d’une part, qu’il revient à l’autorité responsable de la détermination, définie comme l’organe « responsable de l’examen des demandes de protection internationale », de placer la demande d’asile en procédure accélérée (art. 42, 1°). Il dispose, d’autre part, que lorsque cette autorité « estime que l’examen de la demande fait intervenir des questions factuelles ou juridiques trop complexes pour être examinées dans le cadre d’une procédure accélérée », elle peut la placer en procédure normale (art. 42, 2°).

Dans leur version actuelle, les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile contredisent celles du règlement, non seulement en donnant compétence à l’autorité préfectorale, et non à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), pour placer une demande d’asile en procédure accélérée en présence d’une menace pour la sécurité (CESEDA, art. L. 531-27, 5°), mais aussi en ne permettant pas à l’Office de la requalifier en procédure normale (CESEDA, art. L. 531-28).

Dans sa fiche n° I-1.4 sur la mise en œuvre du pacte, annexée à la circulaire relative au Pacte européen sur la migration et l’asile du 11 juin 2026, le gouvernement indique que, désormais, le préfet demeurera compétent pour opérer une première qualification de la procédure, et que « [l]’OFPRA endossera alors cette première qualification qui apparaîtra dans les visas de sa propre décision ». Il pourra toutefois, « y compris dans des cas faisant intervenir des motifs d’ordre public, requalifier en procédure normale une procédure qualifiée initialement par le préfet en procédure accélérée ». Les préfets sont invités à transmettre à l’OFPRA « tous les éléments relatifs à l’ordre public », afin de lui permettre « de décider en toute connaissance de cause ».

La directive « accueil » (Dir. [UE] 2024/1346 du 14 mai 2024) prévoit que les demandeurs d’asile dont la demande a été placée en procédure accélérée sont privés d’accès au marché du travail (art. 17, 1°). Le règlement « procédure » dispose enfin que la procédure accélérée doit être conclue au plus tard trois mois à compter de la date d’introduction de la demande, contre six mois renouvelables une fois pour la demande examinée en procédure normale (art. 35).

Exception au droit de rester durant la phase administrative

Le règlement « procédure » permet aux États de prévoir une exception au droit du demandeur d’asile de rester sur le territoire pendant la procédure administrative d’examen de sa demande s’il constitue un danger pour la sécurité, à condition toutefois de ne pas l’éloigner en violation du principe de non-refoulement (art. 10, 4°, c). Le décret n° 2026-454 du 6 juin 2026 a modifié en conséquence l’article R. 541-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, prévoyant que dans ce cas, l’attestation de demande d’asile ne sera pas renouvelée – ce qui n’était auparavant possible qu’en cas de perte du droit au maintien postérieure à la décision de l’OFPRA.

Le gouvernement considère que « l’absence de droit de rester en phase administrative implique en principe […] que le préfet prenne une OQTF [obligation de quitter le territoire français] sur le fondement de l’article L. 611-1 4° du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » (fiche n° I-5.2 sur la mise en œuvre du pacte). Pourtant, le règlement « procédure », qui n’impose l’adoption d’une décision de retour qu’après le rejet de la demande d’asile (art. 37), ne prévoit pas la possibilité pour le demandeur d’asile de saisir une juridiction afin d’être autorisé à rester sur le territoire durant la phase administrative de l’examen de sa demande. Afin de garantir le respect du principe de non-refoulement, le recours prévu par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permettant de demander la suspension de l’exécution de la mesure d’éloignement jusqu’à ce que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) se prononce (CESEDA, art. L. 542-6 et L. 752-5) devra vraisemblablement être étendu à cette phase de la procédure d’asile.

Refus de protection internationale

Le règlement « qualification » reprend les clauses d’exclusion de la qualité de réfugié, elles-mêmes issues de l’article 1F de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951. Il rappelle ainsi qu’est exclue de la qualité de réfugié la personne dont il y a des raisons sérieuses de penser qu’elle a commis un crime international, un crime grave de droit commun en dehors du pays de refuge avant d’être admise comme réfugiée ou des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies (art. 12, 2°).

Le règlement reprend également le mécanisme, créé par la directive « qualification » (Dir. n° 2011/95/UE du 13 déc. 2011), permettant le refus du statut de réfugié s’il existe des motifs raisonnables de le considérer comme une menace pour la sécurité de l’État ou s’il a été condamné en dernier ressort pour un crime particulièrement grave et constitue une menace pour la société de l’État (art. 14, 2°).

Alors que la différence entre l’exclusion et le refus du statut de réfugié paraissait ténue, la Cour de justice de...