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Interview

Un nouvel office du juge judiciaire : assurer la dignité des conditions de détention

La loi n° 2021-403 du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention adoptée le 30 mars dernier en un temps record et à l’unanimité sur la base d’une proposition de loi sénatoriale, apporte de manière consensuelle une réponse à la décision du Conseil constitutionnel du 1er octobre 2020 déclarant l’article 144-1, alinéa 2, du code de procédure pénale non conforme à la Constitution ainsi que pour partie aux recommandations de la Cour européenne des droits de l’homme issues de l’arrêt JMB rendu le 30 janvier 2020.

Le régime de ce recours novateur destiné à faire cesser l’indignité des conditions de détention s’inspire de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation tout en l’élargissant aux personnes condamnées.

S’agissant de la garantie d’une liberté fondamentale, la célérité devra l’emporter. Ainsi, la procédure retenue est essentiellement écrite et se déroule en trois étapes enfermées dans des délais contraints. Bien que les autorités demeurent peu enclines à la mise en place d’une régulation carcérale, ce nouvel office du juge judiciaire dans un domaine jusque-là réservé au seul juge administratif en constitue incontestablement un embryon.

le 13 avril 2021

La rédaction : La mise en place du recours préventif est-elle conforme aux attentes des juges de Strasbourg et du Conseil constitutionnel ?

Éric Senna : On se souvient que par son arrêt quasi-pilote rendu le 30 janvier 2020 la Cour européenne avait recommandé à la France, au visa de l’article 46 Convention européenne des droits de l’homme (Conv. EDH), afin de se prémunir de nouvelles violations des articles 3 et 13 de la Conv. EDH, de prendre des mesures générales selon trois axes : réduire la surpopulation carcérale, améliorer les conditions de détention et instaurer un recours préventif.

Comme les débats parlementaires l’ont amplement souligné, cette réforme adoptée à l’unanimité le 30 mars en moins de six semaines répond donc uniquement au volet procédural. Ceci étant, il était plus que temps car cette problématique fait l’objet d’une nouvelle QPC relative cette fois-ci aux articles 707, 720-1, 720-1-1, 723-1, 723-7 et 729 du code de procédure pénale que le Conseil d’État a transmise le 27 janvier 2021 au Conseil constitutionnel en ces termes « (…) ces dispositions portent atteinte (…) au principe à valeur constitutionnelle de dignité de la personne humaine et le droit à un recours juridictionnel effectif, faute de prévoir la possibilité pour le juge de l’application des peines de tirer les conséquences de conditions de détention contraires à la dignité de la personne humaine afin qu’il y soit mis fin par un aménagement de la peine ». Celle-ci a été examinée par la Haute juridiction le 7 avril et le gouvernement conscient de l’issue de la QPC lui a d’ailleurs demandé de prendre en compte sa volonté de réforme et de ne pas abroger immédiatement le paragraphe III de l’article 707 du code de procédure pénale, avant que le recours préventif ne soit entré en vigueur.

Avec ce texte qui rehausse assurément le niveau de garantie apporté au respect de la dignité humaine en prison, nous allons donc sortir de la zone grise crée d’une part, par l’abrogation prononcée par le Conseil constitutionnel à effet depuis le 1er mars et d’autre part, par le fait que le recours préventif consacré de manière prétorienne en juillet dernier par la Cour de cassation était réservé uniquement aux demandes de mise en liberté de détenus placés en détention provisoire.

Néanmoins, la réforme ne va pas jusqu’à faire de cette exigence, dans des cas de « délinquance de basse intensité », selon la dénomination retenue par le ministre de la Justice, un motif légal de primauté de prononcé de mesures de sûreté alternatives au placement en détention provisoire lorsque la maison d’arrêt du ressort du lieu d’écrou est de notoriété publique déjà confrontée à une surpopulation carcérale importante.

Selon la jurisprudence des juges de Strasbourg, le recours individuel destiné à faire cesser l’indignité des conditions de détention doit présenter plusieurs caractéristiques pour être jugé effectif.

Tout d’abord, celui-ci doit être ouvert à toute personne détenue, quel que soit son statut pénal, or c’est bien le cas en l’espèce, puisque le nouvel article 803-8 du code de procédure pénale le prévoit expressément autant pour celui qui est placé en détention provisoire que pour la personne condamnée.

Il doit aussi relever d’une autorité indépendante. Ici, le législateur a confié assez logiquement ce contentieux au juge judiciaire (juge des libertés et de la détention et juge de l’application des peines) qui est à l’origine de la privation de liberté et qui est également dans son rôle de gardien des libertés individuelles. Par contre, la loi ne précise pas à quel juge devra s’adresser, celui qui a le double statut de prévenu/condamné (environ 3 000 personnes), cela devrait donc être abordé par le décret d’application.

Enfin, le recours doit être accessible. Aussi, le plaignant ne doit être, ni placé en position désavantageuse au regard des règles d’administration de la preuve, ni dissuadé d’exercer le recours en lui faisant supporter indirectement des conséquences négatives sur sa situation.

Au plan de la recevabilité, le dispositif retenu apparaît conforme à la jurisprudence européenne puisque des allégations d’un commencement de preuve rendant les conditions de détention suffisent dès lors que celles-ci sont circonstanciées, personnelles et factuelles.

Par contre, sur la question des mesures que le juge pourra ordonner pour mettre fin à la situation d’indignité, le législateur a retenu que le transfèrement devait être le premier niveau de réponse.

À cet égard, les débats parlementaires ont mis l’accent sur plusieurs risques d’un remède qui pourrait ne pas en être un. Tout d’abord, le transfèrement ne pourrait être qu’une mesure provisoire en sorte qu’elle aboutirait à une rotation des détenus ayant exercé un recours de cette nature par un jeu de chaises musicales entre établissements.

Ensuite, si cette mesure devait conduire à une affectation dans un établissement trop éloigné du lieu d’écrou initial, il pourrait conduire à une altération du maintien des liens familiaux et partant être contraire à l’article 8 de la Conv. EDH.

Ces préoccupations s’appuient sur les baromètres hebdomadaires régionaux établis par l’administration pénitentiaire qui font le constat que dans certaines régions pénitentiaires plusieurs maisons d’arrêt au sein d’un même territoire peuvent être situation d’asphyxie.

Sur ce point, malgré les réserves émises par plusieurs parlementaires, le législateur n’a pas souhaité définir une amplitude maximale au déplacement, ceci afin de laisser le plus de souplesse à l’administration pénitentiaire dans la gestion des transferts. Néanmoins, il a été prévu un aménagement lorsque le juge passe au second niveau de réponse en permettant la libération du requérant.

En effet, celle-ci ne pourra être envisagée que lorsque la situation ne s’est pas améliorée et que l’administration pénitentiaire a proposé un transfèrement auquel le plaignant s’est opposé comme lui causant une atteinte excessive au droit au respect de sa vie privée et familiale.

Autrement dit, un déplacement, par exemple à plus de 300 kms du lieu d’écrou initial ou à trois heures et plus de trajet A/R pour sa famille, sera problématique. La jurisprudence sera donc amenée à préciser les critères qu’elle retient pour caractériser cette notion d’atteinte excessive puisque la loi est taisante sur ce point.

La rédaction : Le juge saisi devra-t-il rendre sa décision à bref délai ?

Éric Senna : Même si plusieurs autorités indépendantes (CNCDH et CGLPL) ont exprimé des doutes sur l’efficacité de ce dispositif et estimé que la procédure adoptée n’était ni assez fluide, ni assez rapide, le nouvel article 803-8 du code de procédure pénale encadre néanmoins la procédure dans des délais contraints autour de trois étapes.

Elle débute par une phase d’instruction, elle-même composée de deux étapes.

La première concerne l’examen de la recevabilité de la requête pour laquelle le juge dispose de dix jours pour statuer.

Lors de la discussion à l’Assemblée nationale, sur proposition de la rapporteure Caroline Abadie, il a été ajouté une double cause d’irrecevabilité afin d’éviter les saisines répétitives, tenant au fait que le juge saisi n’a pas encore statué sur une précédente requête ou encore qu’aucun élément nouveau n’a modifié les conditions de détention du plaignant.

La seconde étape est celle de l’examen au fond où le juge qualifie la situation après avoir fait procéder aux vérifications nécessaires et recueille les observations de l’administration pénitentiaire dans un délai de dix jours.

S’il estime la requête fondée, il lui fixe un délai compris entre dix jours et trente jours pour mettre fin à la situation. À ce stade, celle-ci a le choix des mesures et des moyens à mettre en œuvre, ce qui la place dans une position délicate d’arbitre de ses propres insuffisances puisque le juge n’a aucun pouvoir d’injonction.

La dernière étape où le juge peut prendre des mesures pour redresser la situation n’est qu’éventuelle. Un amendement présenté par la députée Naïma Moutchou a apporté une précision fort opportune en ce sens que l’administration pénitentiaire devra tenir informé le juge du résultat de ses diligences à l’issue de ce délai. En effet, celle-ci n’étant pas partie à la procédure, elle n’y était pas tenue.

Si le juge constate alors que la situation d’indignité n’a pas cessé, il peut à nouveau dans le délai de dix jours, soit ordonner le transfèrement du requérant ou sa remise en liberté sous mesure de sûreté (prévenu) ou sous suivi judiciaire (condamné) s’il ne s’est pas opposé à une proposition de transfèrement de l’administration pénitentiaire lors de la phase précédente.

Au total, si la procédure va jusqu’à son terme, le juge de première instance dispose d’un délai cumulé de soixante jours auquel s’ajoutera trente jours en cas d’appel, réduit à quinze jours en cas d’appel suspensif du ministère public.

Curieusement bien qu’un amendement ait été aussi présenté à cet effet, la nature et le régime du recours applicable aux ordonnances prises en appel n’est pas précisé par le texte. Là encore, cela devrait figurer dans le décret d’application.

La rédaction : Compte tenu de la recrudescence de la surpopulation carcérale, faut-il s’attendre à un raz de marée de recours ?

Éric Senna : Dans un premier temps, je ne le pense pas même si effectivement de nombreuses maisons d’arrêt sont à nouveau surencombrées.

Les praticiens vont devoir se familiariser avec ce type de recours dans le cadre d’une procédure écrite, l’audition du requérant étant facultative.

Les avocats vont intégrer ce dispositif dans la stratégie globale de défense de leur client selon la situation de prévenu et/ou condamné et évaluer ces bénéfices potentiels.

De leur côté, les magistrats vont devoir se pencher de plus près sur les réalités pénitentiaires et il appartiendra à l’administration centrale de leur fournir des outils de connaissance des lieux de détention de leur ressort en y intégrant des éléments qualitatifs.

Le Contrôle général des lieux de privation de liberté dont une des attributions essentielles est de visiter régulièrement les lieux de détention (25 visites/an) réfléchit sur la définition de fiches-état relatives aux établissements concernés qui pourraient être communiquées aux juridictions concernées.

S’agissant d’une proposition de loi, ce nouvel office juridictionnel n’a pas été précédé d’une étude d’impact et se mettra donc en place à moyens constants, ce qui en soi n’envoie pas un bon signal aux acteurs de cette nouvelle procédure même s’il faut souhaiter que l’examen de ces requêtes individuelles permettra à la longue d’améliorer la maîtrise des flux carcéraux au sein des maisons d’arrêt surpeuplées.

Il y aura bien évidemment quelques procédures test et ensuite, il est probable que les recours aillent en se multipliant pour les établissements confrontés à une chronicisation du surpeuplement dont font encore partie ceux qui étaient en 2020 dans le collimateur de la Cour européenne des droits de l’homme autant dans l’hexagone qu’en outre-mer. Faute de solutions viables pour mettre fin aux atteintes à la dignité, les juges pourront s’orienter au cas par cas vers des libérations anticipées, ce que le progrès de la loi permet dorénavant.

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Éric Senna

Président de chambre à la cour d'appel de Montpellier, ancien Maître de conférences associé, Chargé d’enseignement des Universités de Montpellier et Aix-Marseille