Tel est pris qui croyait pouvoir fractionner son projet commercial

On connaissait les pratiques, dominées par les lois de l’argent, de corruption, pots-de-vin, trafics d’influence et autres tractations interlopes permises et entretenues par certaines faiblesses des dispositifs de régulation des implantations commerciales issus de la loi Royer (Loi n° 73-1193 du 27 déc. 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat) ; elles avaient été dénoncées, à une époque désormais lointaine, par la doctrine (Y. Tanguy, Quand l’argent fait la loi, Pouvoirs 1988, n° 46) ; depuis lors, une demi-douzaine de lois ont réformé (on n’oserait dire amendé) la réglementation d’urbanisme commercial pour tenter d’assainir la situation et de décourager d’éventuels détournements de procédure, les opérateurs étant évidemment prompts à s’engouffrer dans les brèches laissées béantes par certaines maladresses rédactionnelles de la part des pouvoirs publics (CE 29 déc. 2023, Société Deta Distribution, n° 471159, Lebon ; AJDA 2024. 9 ). On connaissait aussi les tentatives de contournement de la législation d’aménagement commercial par fractionnement, parfois frauduleux, des projets d’implantation commerciale (E. Chevrier, Les aménagements communs, critères de l’unicité de site d’un ensemble commercial, D. 2001. 2824 ). La pratique du morcellement artificiel des projets, destiné à maintenir les opérations sous les seuils de l’autorisation d’exploitation commerciale, semblait tombée en désuétude après l’avènement de la construction prétorienne « d’unité économique d’ensemble » (CE 18 mai 1979, SCI Les Mouettes, n° 07418), reprise et consacrée sous la notion d’« ensemble commercial » par la loi Doubin (Loi n° 90-1260 du 31 déc. 1990) ; il n’en est manifestement rien. Des fractionnements hasardeux se retrouvent toujours, de temps à autre, sur le bureau du juge administratif ; ainsi d’une affaire jugée au Palais-Royal le 20 février dernier.

Une affaire de morcellement de projet assez classique

Les faits semblent, à l’analyse, assez classiques dans ce type de dossier. Par un arrêté du 23 mars 2017, un maire avait accordé à un opérateur un permis de construire un supermarché d’une surface de vente de 999 m², incluant station-service et station de lavage. Plusieurs équipements, nécessaires à l’exploitation d’un drive de huit pistes et de 549 m² de surface affectée au retrait des marchandises, initialement prévus au sein du même bâtiment que le supermarché, avaient également été autorisés au titre de la législation d’urbanisme mais pas au titre de la législation d’aménagement commercial – rappelons qu’en principe, toute implantation commerciale dépassant 1 000 m² de surface de vente doit être précédée d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) délivrée par une commission départementale (CDAC) et que les drives sont soumis à AEC dès le premier mètre carré. Aussi le pétitionnaire avait-il rapidement sollicité du maire un permis de construire modificatif valant AEC pour ces seules installations. La commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) compétente avait émis un avis favorable en septembre 2017. En raison de plusieurs recours présentés contre cet avis devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), la société avait cependant renoncé au bénéfice de l’AEC en novembre 2017.

Le bâtiment commercial autorisé par le permis initial était construit, assez tardivement, et le supermarché ouvrait en octobre 2021. L’opérateur déposait derechef, quelques semaines après l’ouverture, une nouvelle demande d’AEC visant l’exploitation, au sein du bâtiment commercial exploité, d’un drive de huit pistes de ravitaillement et la création de 646 m² de surface affectée au retrait des marchandises. Les équipements afférents ayant été construits concomitamment au bâtiment, la demande du pétitionnaire ne nécessitait naturellement aucun permis de construire. La CDAC donnait son accord par décision du 15 février 2022. La CNAC était saisie d’un recours par une société concurrente et, ayant vu là un projet unique fractionné, y substituait un refus d’autorisation. La Cour...