« Il faut être plus exigeant avec la règle de droit »

L’étude annuelle 2016 est le troisième rapport que le Conseil d’État consacre à la qualité du droit et à l’inflation normative. Faut-il y voir un constat d’échec ?

Patrick Gérard : C’est d’abord le constat que ce sujet préoccupe de plus en plus la société française. En 1991, le Conseil d’État avait publié un rapport essentiellement pour alerter. En 2006, un deuxième rapport a présenté plusieurs propositions, dont la création d’études d’impact, que la réforme constitutionnelle de 2008 a instituées pour les projets de loi ordinaires. Et on constate, dix ans après, que le droit est toujours aussi compliqué. Pourtant, d’autres États ont eu la volonté de traiter le problème. C’est pourquoi cette étude comporte des analyses de ce qu’ont fait les Pays-Bas, le Royaume-Uni, l’Italie et l’Allemagne. Ce sujet est aussi sérieusement traité par l’Union européenne : le 13 avril 2016, le Parlement européen a conclu un accord avec la Commission et le Conseil pour « mieux légiférer ». Il y a donc une vraie prise de conscience sur ce sujet en Europe, et il est important que la France ne s’en exclue pas.

Le Conseil d’État critique la « religion du chiffre » qui envahit le juridique. Mais n’y a-t-il pas contribué dans ses précédents rapports ?

Charles Touboul : Les précédents rapports avaient livré des chiffres mais principalement pour donner une idée de l’ampleur du problème. Il s’agissait d’indications ou de « carottages » ponctuels. Ce que nous critiquons aujourd’hui, c’est l’utilisation du chiffre de manière erratique dans le débat public. La prise en compte des chiffres est une nécessité mais suppose un minimum de rigueur dans la détermination de ce qu’il faut mesurer, de la méthodologie à employer et de la manière de rendre compte des résultats. L’un des messages de l’étude est donc : faisons du chiffre, d’accord, mais avec sérieux et transparence.

Vous préconisez la création d’un référentiel objectif. Comment peut-on le concevoir ?

C. T. : Il faut, en premier lieu, se mettre d’accord sur la mesure de la norme elle-même et en particulier la manière de calculer son volume : est-ce le nombre de textes ? Le nombre d’articles – ce qui n’aurait pas beaucoup de sens ? Le nombre de signes – ce qui en aurait davantage ? Il faut aussi s’attacher à mesurer sa stabilité ; le secrétariat général du gouvernement avait d’ailleurs élaboré un indicateur original sur ce point dans un document diffusé en 2011. Il faut, en deuxième lieu, mesurer les effets de la norme, et en particulier la charge administrative et les autres coûts de mise en conformité qu’elle emporte, en perfectionnant nos outils de quantification. Il...