L’encadrement des loyers tirerait-il sa révérence ? Promesse de campagne du candidat Hollande, cette mesure phare de la loi ALUR peine à se mettre en place. En plus d’avoir à éviter les embûches semées par diverses personnalités politiques de tous bords et l’opposition des professionnels de l’immobilier ou de certaines organisations de bailleurs, le dispositif subit désormais les foudres de la justice administrative.
L’encadrement des loyers, tel que conçu par le législateur, vise à définir des valeurs locatives maximales selon la situation du marché et en tenant compte des caractéristiques du logement : localisation géographique, superficie, nombre de pièces, année de construction de l’immeuble ou encore type de location (meublée ou nue). Nulle estimation administrative de la valeur des loyers (les spectres de la loi du 1er sept. 1948 peuvent donc reposer en paix) mais une étude économique prenant en compte des critères objectifs. D’aucuns pourraient gloser que ces éléments sont totalement insuffisants.
L’orientation d’un logement (plein sud, double exposition…), ses éléments d’équipement ou ceux de l’immeuble (présence d’un ascenseur…) sont autant de points qui peuvent influer sur le montant du loyer. Mais ce sont des données statistiques qu’il aurait fallu remonter, enregistrer, compiler et traiter. Et les mêmes qui se sont écriés contre l’insuffisance des critères déterminant les valeurs locatives auraient alors protesté contre la complexité du dispositif.
De par ses modalités de mise en œuvre, l’encadrement des loyers n’avait pas pour finalité d’entraîner une diminution rapide des loyers dans les zones concernées mais, au contraire, d’obtenir une « médianisation » des montants pratiqués en écrêtant, année après année, les loyers trop importants au regard du marché. Cela était assumé à l’époque, et pourtant nombreux sont ceux qui semblent l’avoir oublié aujourd’hui.
Il n’en demeure pas moins que l’encadrement des loyers, au regard des textes actuels, concerne 28 agglomérations représentant 1 151 communes. Or, il n’a été appliqué que dans 2 communes, Paris et Lille, et encore, seulement quelques semaines en ce qui concerne la capitale des Flandres pour, finalement, n’être plus effectif dans aucune ville…
En effet, les tribunaux administratifs de Lille et Paris ont chacun annulé, respectivement les 17 octobre et 28 novembre derniers, les arrêtés préfectoraux déterminant l’encadrement des loyers sur ces deux communes. Le motif invoqué dans les deux cas est identique : l’arrêté en question, en se limitant à une seule ville et non à l’ensemble de l’agglomération, est contraire aux dispositions des articles 17 de la loi du 6 juillet 1989 résultant de la loi ALUR et 1er du décret du 10 juin 2015. Il est donc illégal.
Malgré cette cohérence jurisprudentielle dans ces deux affaires, on peut s’interroger sur le bien-fondé des jugements rendus au regard du dispositif même d’encadrement des loyers.
L’article 17-I de la loi du 6 juillet 1989 dispose notamment : « Les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d’un observatoire local des loyers prévu à l’article 16 de la présente loi. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. »
C’est le décret du 10 juin 2015 qui définit les communes concernées en faisant référence à la liste figurant en annexe du décret du 10 mai 2013 relatif au champ d’application de la taxe sur les logements vacants. C’est cette liste qui référence les 28 agglomérations concernées par l’encadrement des loyers.
Au regard de ces textes, la mise en place d’un observatoire agréé apparaît comme la condition sine qua non pour procéder à l’encadrement des loyers dans le secteur géographique concerné. En l’absence d’observatoire, point d’encadrement. Ce détail a pour nous de l’importance : l’encadrement n’existe pas de plein droit dans les zones tendues, il existe là où un observatoire a été mis en place. Ce dispositif constitue la conséquence de l’agrément de l’observatoire et cela, certains politiques l’ont bien compris. Dans son rapport de janvier 2017 sur la mise en œuvre de la loi ALUR, le député Daniel Goldberg précisait : « Afin de contourner les dispositions législatives relatives à l’encadrement des loyers, tout en continuant à encourager le développement d’observatoires locaux des loyers, le gouvernement a décidé de soutenir la création de ces observatoires sans les agréer1 ».
De fait, selon nous, les arrêtés litigieux ne pouvaient voir leur légalité contestée sur ce motif puisqu’ils concernaient bel et bien un secteur couvert par un observatoire agréé. Il en aurait été tout autre si l’observatoire en question n’avait reçu nul agrément ou si une commune, non concernée géographiquement, avait été incluse dans le dispositif. Or, l’argument du lien entre agrément et encadrement n’a été que timidement soulevé à Lille et ne constituait nullement la défense principale du préfet de Paris. Qu’on en juge, ce dernier faisait notamment valoir que « la différence marquée entre les loyers constatés à Paris et dans le reste de l’agglomération parisienne [y rendait] l’encadrement des loyers moins pertinent ». Un argument quasi « vallsien » qui ne pouvait prospérer car il va à l’encontre des textes législatifs et réglementaires, comme l’avait d’ailleurs rappelé le Conseil d’État dans son arrêté du 15 mars 2017. Celui-ci avait annulé la décision de l’ancien Premier Ministre, Manuel Valls, prise dans le cadre d’un discours, consistant à restreindre l’encadrement des loyers à la ville de Paris.
Par conséquent, l’arrêté préfectoral fixant les valeurs locatives ne pouvait être contesté car son champ d’application était effectivement celui visé par l’agrément de l’observatoire local. L’absence de prise en compte de l’ensemble des communes de l’agglomération en question ne constituerait pas, selon nous, une cause de nullité, mais la possibilité d’engager, le cas échéant, la responsabilité de l’État pour défaut de mise en place de l’encadrement des loyers. Si l’on estime que toutes les communes d’une même agglomération doivent être soumises à la loi ALUR simultanément, alors il est nécessaire que l’observatoire local soit agréé pour l’ensemble de cette zone. Autrement dit, c’est l’arrêté relatif à cet agrément qu’il convient alors de contester, au motif qu’il serait contraire aux dispositions de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 et du décret du 10 juin 2015.
Mais les juges en ont décidé autrement : les arrêtés du 25 juin 2015, du 20 juin 2016 et du 21 juin 2017 du préfet de la région Ile-de-France et celui du 16 décembre 2016 du préfet du Nord sont annulés.
Concrètement, quelles conséquences pour les bailleurs et locataires ?
L’annulation d’un acte administratif entraîne sa suppression rétroactive, celui-ci étant censé n’avoir jamais existé. Or la situation est ici plus complexe dans la mesure où l’acte est créateur de droit et a une incidence sur le contenu d’un contrat de droit privé. Par conséquent, selon nous, les baux en cours à la date du jugement ne sont pas impactés par la décision du juge administratif. Le propriétaire ne peut donc exiger de son preneur un loyer plus élevé, les modalités d’évolution des loyers étant régies de façon stricte par la loi du 6 juillet 1989. Mais rien n’empêche ces mêmes bailleurs d’intenter une action en responsabilité de l’État afin d’exiger réparation du préjudice financier qu’ils ont subi du fait de l’encadrement des loyers.
Pour les contrats conclus après les décisions des juges, en revanche, le loyer redevient libre… Enfin, pas tout à fait. Car deux dispositifs d’encadrement des loyers se superposent dans les zones tendues. La loi ALUR n’en est que le plus récent et le plus connu. Le second, qui résulte d’un décret annuel renouvelé depuis des décennies (le dernier en date est le décr. n° 2017-1198 du 27 juill. 2017) est pris en application de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 et vise à limiter l’évolution des loyers dans certains cas.
Ainsi, pour les logements qui font l’objet d’une première location ou qui sont demeurés vacants pendant plus de 18 mois, le loyer est libre.
Pour les autres logements, le loyer est fonction de celui pratiqué au précédent locataire, revalorisé selon la variation de l’indice de référence des loyers (IRL). Des exceptions existent toutefois si le bailleur a réalisé des travaux sur le logement avant l’entrée du nouveau locataire. La majoration du loyer par rapport au précédent occupant pourra alors être plus importante.
Autre interrogation résultant de l’annulation desdits arrêtés : la possibilité pour le bailleur de réévaluer le loyer lorsque celui-ci est manifestement sous-évalué. La procédure est détaillée par l’article 17-2 de la loi du 6 juillet 1989. Elle prévoit notamment la comparaison entre le loyer pratiqué et le loyer de référence minoré pour déterminer s’il y a sous-évaluation ou non. Or, dans la mesure où les arrêtés n’existent plus, toute comparaison avec le loyer de référence minoré devient impossible. Cela signifie-t-il pour autant que cette action en réévaluation ne peut être réalisée sur Paris ou Lille ? Les textes ne sont pas forcément très clairs.
L’article 17-2 fait référence aux zones où « s’applique » l’arrêté d’encadrement des loyers. Faut-il entendre par là que l’arrêté ait été pris ou, au contraire, qu’il s’agit uniquement des zones concernées par la loi ALUR ?
C’est l’article 9 du décret du 27 juillet 2017 qui va ici nous aider. En effet, celui-ci fait expressément référence à un « arrêté préfectoral pris ». Or, comme ils ont été annulés sur Paris et Lille, la procédure dérogatoire par comparaison avec le loyer de référence minoré n’aura plus lieu d’être. C’est le régime alternatif qui s’appliquera. Ainsi un bailleur pourra procéder à la réévaluation de son loyer en cas de sous-évaluation en procédant par référence aux loyers pratiqués dans le voisinage. Il devra, pour ce faire, fournir plusieurs références de logements.
1 Rapport du 25 janv. 2017 sur la mise en application des titres Ier et II de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, présenté par MM. Daniel Goldberg et Jean-Marie Tetart.
