Le tribunal administratif de Rennes a rendu le premier jugement de fond concernant un arrêté municipal restreignant l’usage des produits phytopharmaceutiques à proximité des bâtiments à usage d’habitation ou professionnel. Une décision attendue qui n’étonnera pourtant pas.
Le tribunal administratif de Rennes est le premier à statuer au fond sur l’un des arrêtés municipaux restreignant l’usage des produits pharmaceutiques à proximité des logements ou bâtiments professionnels, alors que les tribunaux administratifs, saisis de déférés préfectoraux et de demandes de suspension, ont unanimement suspendu l’exécution de plusieurs arrêtés ayant le même objet que celui du maire de Langouët (TA Rennes, 27 août 2019, n° 1904033, Préfet d’Ille-et-Vilaine ; TA Besançon, 16 sept. 2019, n° 1901464, Préfet du Doubs ; TA Versailles, 20 sept. 2019, n° 1906708, Préfet des Yvelines ; TA Grenoble, 2 oct. 2019, n° 1906106, Préfet de la Drôme) et que le Conseil d’État a constaté, par son arrêt Association Générations futures, du 26 juin 2019 (nos 415426, 415431, Lebon 
; AJDA 2019. 1370 ), que l’arrêté du 4 mai 2017, relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques méconnaissait, notamment, les dispositions de l’article 12 de la directive n° 2009/128/CE, du 21 octobre 2009 (du Parlement européen et du Conseil instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable) et de l’article 3 du règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 (du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques), en ce qu’il ne prévoyait pas de mesure de protection des riverains des zones traitées et a enjoint, dans un délai de six mois, au ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de l’agriculture et de l’alimentation, au ministre de l’économie et des finances et à la ministre des solidarités et de la santé de prendre les mesures réglementaires nécessaires au respect du droit de l’Union.
Les deux audiences (de référé le 22 août 2019 et de fond le 14 octobre 2019) fortement médiatisées du tribunal administratif de Rennes font écho à la mobilisation citoyenne cristallisée autour du maire de Langouët, « commune écologique ». L’enjeu est essentiellement de sensibiliser l’opinion sur cette question, à quelques mois d’échéances électorales locales, et de faire pression sur le gouvernement en perspective du texte prochainement adopté qui, à n’en pas douter, se bornera à respecter les exigences européennes et les recommandations des autorités sanitaires nationales.
Sur le fond, après des conclusions particulièrement pédagogiques du rapporteur public, le jugement n’étonnera pas les juristes. En effet, il s’agit pour le tribunal administratif d’appliquer la jurisprudence du Conseil d’État sur la répartition de compétences entre les autorités nationales et locales, dans le cadre d’une réglementation instituant une police spéciale nationale, excluant a priori l’intervention des pouvoirs locaux de police générale (C. Testard, La participation du public, vraie fausse solution aux arrêtés anti-pesticides, AJDA 2019. 1961 ).
La compétence, un préalable indispensable à la prise de décision
Le chapitre préliminaire du livre II du code rural et de la pêche maritime confie à l’État la responsabilité de la surveillance et de la prévention des dangers sanitaires. Dans son titre V, il traite de la protection des végétaux et dans ses chapitres III et IV réglemente, de manière préalable, la mise sur le marché et la vente des produits phytopharmaceutiques. Dans son chapitre VI, le code rural établit les contrôles des matériels permettant l’utilisation desdits produits, avec la possibilité d’en interdire ou d’en limiter l’usage dans certaines zones et prévoit, dans son chapitre VII, le contrôle des denrées alimentaires traitées.
Ainsi, une réglementation préalable une activité particulière est bien mise en place par le législateur. Cette police administrative a pour objet de protéger la santé publique, conformément au droit de l’Union, et réglemente la mise sur le marché et l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, pour l’ensemble du territoire français et ce, eu égard à la technicité de la matière, imposant la consultation de professionnels et de scientifiques qualifiés. La police des produits phytopharmaceutiques représente donc bien une police administrative spéciale.
Par les dispositions des articles L. 253-7, L. 253-7-1, R. 253-45 et D. 253-45-1 du code rural et de la pêche maritime cette police spéciale a été confiée aux services de l’État, qui disposent d’une expertise scientifique nationale à même de permettre une protection uniforme de la santé et de l’environnement sur l’ensemble du territoire français.
Par l’effet de ces dispositions, le pouvoir de police générale qui appartient au maire ne peut plus s’exercer, sans qu’il soit besoin de demander son avis au Conseil d’État, dont la jurisprudence relative aux organismes génétiquement modifiés (CE 24 sept. 2012, Cne de Valence, n° 342990, Lebon ; AJDA 2012. 1764 ; ibid. 2122 , note E. Untermaier ; D. 2014. 104, obs. F. G. Trébulle ; AJCT 2013. 57, obs. M. Moliner-Dubost ; RFDA 2013. 367, chron. C. Mayeur-Carpentier, L. Clément-Wilz et F. Martucci ; Constitutions 2012. 651, obs. N. Huten ; RTD eur. 2013. 880, obs. A. Bouveresse ), aux antennes relais (CE 26 oct. 2011, Cne de Saint-Denis, n° 326492,Lebon ; AJDA 2011. 2039 ; ibid. 2219 , chron. J.-H. Stahl et X. Domino ; D. 2012. 2128, obs. B. Mallet-Bricout et N. Reboul-Maupin ; RDI 2012. 153, obs. A. Van Lang ; AJCT 2012. 37 , obs. M. Moliner-Dubost ), ou aux compteurs « Linky » (CE 11 juill. 2019, Cne de Cast, n° 426060, Lebon ; AJDA 2019. 1479 ) est suffisamment claire et adaptable pour pouvoir être transposée aux produits phytopharmaceutiques.
En l’espèce, le fait de constater qu’une police spéciale est organisée au niveau national et est encadrée par le droit de l’Union européen, dans le but d’harmoniser les pratiques nationales dans l’ensemble du marché commun, avec un haut niveau d’expertise (J-H. Stahl et X. Domino, Antennes de téléphone mobile : quand une police spéciale d’État évince la police municipale, AJDA 2011. 2219 ), permettant de protéger la santé publique, prémunit le tribunal administratif de se prononcer sur l’existence d’un péril imminent ou de circonstances particulières locales, alors même que ces questions ne posaient en réalité pas de difficulté.
En effet, en présence de produits soumis à contrôles spécifiques et disposant d’autorisations de mise sur le marché, sur l’ensemble du territoire national voire européen, les effets de ces produits sont identiques partout, qu’ils soient épandus à Toulouse, à Strasbourg, à Brest, à Amiens, ou même à Lisbonne et à Prague (on notera d’ailleurs que les procédures européennes d’autorisation des produits phytopharmaceutiques, qui représentent le socle des législations nationales en cette matière, ont récemment été jugées valides par la CJUE 1er oct. 2019, aff. C-616/17, Procureur de la République c/ Blaise e. a., D. 2019. 1992, et les obs. ).
Cela ne peut ainsi souffrir de circonstances locales particulières, ni a fortiori de péril imminent (c’est-à-dire, selon la jurisprudence relative à la police spéciale des immeubles menaçant ruine, une situation exceptionnelle d’extrême urgence créant un péril particulièrement grave et imminent qui exige la mise en œuvre immédiate de mesures permettant d’éviter le danger pour la sécurité des personnes ; v. not. CE 6 nov. 2013, n° 349245, M. Goin et les concl. de N. Polge, Lebon ; AJDA 2013. 2228 ; AJCT 2014. 209, obs. M. Yazi-Roman ) pour la santé ou l’environnement, sauf à considérer que les autorités sanitaires nationales et européennes, en délivrant les autorisations de mise sur le marché, n’auraient pas exercé leurs compétences comme il se doit, ce qui n’est pas démontré en l’occurrence.
Pour le tribunal administratif, il s’agit alors d’indiquer que par les dispositions du code rural et de la pêche maritime le législateur a confié aux autorités nationales, dans le respect du droit de l’Union, une police administrative spéciale, réglementant la mise sur le marché et l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, visant à assurer un niveau élevé et uniforme de protection de la santé et de l’environnement sur l’ensemble du territoire français. Le ministre de l’agriculture et, le cas échéant, le représentant de l’État dans le département, éclairés par les avis scientifiques d’un organe spécialisé tel que l’agence sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), sont alors exclusivement compétents pour déterminer les mesures de précaution, de surveillance et d’encadrement de l’utilisation des pesticides, avec notamment la possibilité d’en interdire ou d’en limiter l’usage dans certaines zones.
Ainsi, ni le code général des collectivités territoriales, confiant aux communes le pouvoir de prendre des mesures de police générale nécessaires à l’ordre, à la sécurité et à la salubrité publiques, ni les dispositions du code de la santé publique permettant aux pouvoirs publics locaux d’intervenir pour préserver l’hygiène et la santé humaine, ni même le principe de précaution (P. Wachsmann, Concours des polices et négation de la décentralisation, AJDA 2019. 1721 ) ne peuvent faire échec à l’exercice exclusif de la police spéciale des produits phytopharmaceutiques confiée par le législateur aux services de l’État.
Des questions préjudicielles pour tenter d’attirer davantage l’attention
En défense, la commune utilisait tout l’arsenal procédural contemporain en sollicitant du tribunal administratif de Rennes la transmission d’une demande d’avis au Conseil d’État, d’une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel et, enfin, pour être complet, d’une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne. Le but poursuivi par la défense étant de faire statuer toutes les juridictions à même de se prononcer compte tenu des normes mobilisées.
S’agissant d’abord de la demande d’avis au Conseil d’État, la substance même du jugement sous examen étant justement de transposer aux produits phytopharmaceutiques la jurisprudence soulevée en défense, dans la question posée, aucun avis n’était par suite nécessaire.
Ensuite, s’agissant de la constitutionnalité des dispositions des articles L. 253-7 et L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime et des articles L. 1311-1 et L. 1311-2 du code de la santé publique, qui a été rejetée par l’ordonnance du 4 octobre 2019, elle était soulevée de manière assez alambiquée. La commune de Langouët invoquait, à la faveur d’une incompétence négative du législateur, une méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales. Selon la commune, le législateur n’aurait pas usé de toute l’étendue de sa compétence en ne définissant pas les circonstances dans lesquelles les pouvoirs publics locaux pourraient, le cas échéant, utiliser leur pouvoir de police générale pour suppléer aux pouvoirs de police spéciale définis par la loi.
Pour y répondre, le tribunal rappelle qu’en vertu de l’article 72 de la Constitution les collectivités territoriales s’administrent librement, dans les conditions prévues par la loi, et qu’il appartient au législateur, en vertu de l’article 34 de la Constitution, de déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources et, en conséquence, de définir les compétences respectives de l’État et des collectivités territoriales en ce qui concerne la protection de la santé publique, sans qu’aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle ne lui imposent de préciser davantage, reprenant ainsi une décision du Conseil constitutionnel (n° 90-274 du 29 mai 1990, loi visant à la mise en œuvre du droit au logement, consid. 12 et 13, RDSS 1990. 711, note X. Prétot ).
Ceci rendait d’ailleurs inopérant le moyen tiré de la méconnaissance, par le législateur, de l’étendue de sa compétence (Cons. const. 18 juin 2010, n° 2010-5 QPC, SNC Kimberly Clark, AJDA 2010. 1230 ; D. 2010. 1622 ; ibid. 2011. 1713, obs. V. Bernaud et L. Gay ; RFDA 2010. 704, J. Boucher ; Constitutions 2010. 419, obs. C. de La Mardière ; ibid. 597, obs. A. Barilari ; 17 mars 2011, n° 2010-107 QPC, Syndicat mixte chargé de la gestion du contrat urbain de cohésion sociale de l’agglomération de Papeete, AJDA 2011. 592 ; ibid. 1735 , note M. Verpeaux ; CE 24 avr. 2019, n° 405793, CGT, Lebon ; AJDA 2019. 1785 ; 29 mai 2019, n° 428708, Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles). Ainsi, le législateur pouvait réserver la police spéciale des produits phytopharmaceutiques aux autorités de l’État, disposant de l’expertise nécessaire pour assurer la protection de la santé publique uniformément sur l’ensemble du territoire national.
Enfin, la demande de renvoi d’une question préjudicielle en interprétation du droit de l’Union européenne à la Cour de justice n’était pas moins originalement soumise au tribunal administratif. Selon la commune, c’est par le biais des principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union européenne que les pouvoirs publics locaux devraient avoir le droit, voire le devoir, d’intervenir pour résoudre d’éventuelles carences avérées des États membres.
Le tribunal administratif ne se prononce pas sur l’existence d’une « carence avérée » de l’État. Le Conseil d’État a partiellement répondu à cette question, qui sème d’ailleurs un léger trouble dans la juridiction administrative, entre les tribunaux qui considèrent que la carence ne sera consommée qu’après l’expiration du délai d’injonction de six mois laissé au gouvernement pour mettre fin à l’illégalité de l’arrêté du 4 mai 2017 et le tribunal administratif de Versailles (20 sept. 2019, n° 1906708, Préfet des Yvelines) qui considère que la carence est effective depuis que le Conseil d’État a, le 26 juin 2019, constaté que cet arrêté méconnaissait le droit de l’Union.
En l’occurrence, le tribunal administratif indique simplement que ni le principe de primauté, ni celui d’effectivité du droit de l’Union ne sauraient impliquer de modifier la répartition des compétences légalement établie entre les différentes autorités internes et ce, sous couvert du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale dont jouissent les États membres (v. not. CJCE 21 sept. 1983, aff. C-205 à 2015/82, pt 17 et, plus réc., CJUE 27 juin 2019, aff. C-348/18, Azienda agricola Barausse Antonio e Gabriele, pt 57, ou par analogie, not. CJUE 17 sept. 2015, aff. C-85/14, KPN BV c/ ACM, pt 53 ; 19 oct. 2016, aff. C-424/15, Xabier Ormaetxea Garai et Bernardo Lorenzo Almendros, pt 30).
Notons par ailleurs que la Cour de justice de l’Union européenne s’est récemment prononcée sur l’absence de méconnaissance du principe de précaution par les règles procédurales européennes applicables aux autorisations des produits phytopharmaceutiques (CJUE 1er oct. 2019, aff. C-616/17, Procureur de la République c/ Blaise ee. A., préc.) qui représentent le support des législations nationales des États membres en la matière.
Ainsi, par ce jugement, le tribunal administratif de Rennes ouvre la voie aux autres juridictions qui auront à statuer sur les « arrêtés anti-pesticides » qui ont récemment fleuri en France, avant les très probables appel puis pourvoi.
