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Le droit en débats

La réforme de la haute fonction publique, un rendez-vous manqué pour la juridiction administrative

Par Maguy Fullana le 21 Juin 2021

Les bases de la réforme de la haute fonction publique ont été posées par une ordonnance du 2 juin dernier. Elle concerne les « fonctions supérieures » de l’administration de l’État, au nombre desquelles figurent notamment celles occupées par les membres du Conseil d’État et les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel auxquels seront appliqués pour l’essentiel les mêmes principes qu’à tous les autres hauts fonctionnaires. Le Syndicat de la juridiction administrative (SJA), syndicat apolitique majoritaire des magistrats administratifs, regrette, en dehors de toute appréciation quant à son opportunité même, le sort réservé aux juridictions administratives dans le cadre de cette réforme.

Menée tambour battant et en toute extrémité du délai imparti au gouvernement pour réformer par voie d’ordonnance, donc en l’absence de tout débat démocratique en dépit de sa portée politique majeure, cette réforme opère une banalisation regrettable autant qu’inquiétante de la mission de juger l’administration. Une réforme autrement plus ambitieuse s’imposait pourtant.

Les magistrats administratifs, des hauts fonctionnaires pas comme les autres

Le métier d’un magistrat administratif, c’est de juger. Cela va sans dire et pourtant, les auteurs de la réforme ont feint de l’ignorer, alors que cette évidence justifiait un traitement spécifique dans le cadre de cette réforme.

Les magistrats administratifs ont pour mission de juger les actes de l’administration et sont garants tout à la fois du respect de l’intérêt général et des droits et libertés des citoyens dans leurs relations avec l’administration. Ils doivent donc, dans un État de droit comme la France, pouvoir exercer leurs fonctions en toute indépendance et impartialité, à l’abri des desiderata et des pressions du pouvoir du moment.

C’est dans cette perspective qu’aurait dû être envisagée la réforme les concernant, en renforçant les garanties d’indépendance et d’impartialité qui sont indissociables de l’exercice des fonctions juridictionnelles. Au lieu de cela, les magistrats administratifs se voient imposer comme tous les autres hauts fonctionnaires d’effectuer non plus un mais au moins deux passages par l’administration, et ce dès le début de leur carrière pour pouvoir prétendre accéder aux fonctions supérieures dans les juridictions administratives. S’il est bon que les magistrats administratifs connaissent de l’intérieur le fonctionnement de l’administration qu’ils jugent, cette obligation de multiplier les allers-retours entre les fonctions de juge et celles d’administrateur pour progresser dans la carrière pourrait bien conduire les justiciables à douter de l’impartialité de leurs juges, si familiers de l’administration dont ils voudraient voir sanctionner l’action. Les juges administratifs jugeront-ils mieux parce qu’ils auront passé deux années supplémentaires à gérer les crédits d’un ministère ou le personnel d’une collectivité locale plutôt que d’enrichir leurs compétences juridictionnelles en exerçant par exemple des fonctions de juge d’appel ? La réponse est évidemment non.

Faisant bon marché des spécificités de la mission de juger l’administration, la réforme qui vient d’être actée a par ailleurs et surtout manqué sa cible.

Les magistrats administratifs, des hauts fonctionnaires de terrain aptes à juger en cassation

Menée au nom d’un idéal méritocratique et guidée par le souci affiché de restaurer la proximité de l’État avec le terrain et de mettre fin à ce qui a été présenté, comme des « rentes de situation », la réforme de haute fonction publique rate sa cible s’agissant des juridictions administratives.

L’ambition, encore rappelée tout récemment par la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques qui regrettait que 90 % des hauts fonctionnaires exercent leurs fonctions à l’intérieur du périphérique parisien, était de tirer de leur « placard » les hommes et femmes très compétents qui connaissent le mieux les réalités du terrain. La réalité de la justice administrative est en effet tout autre que celle décrite : ce sont près de 90 % des magistrats administratifs qui exercent en dehors du périphérique et sont au contact quotidien des justiciables et leurs avocats et tranchent l’essentiel des litiges d’impôts, d’urbanisme, d’aides sociales, d’environnement soumis aux juridictions administratives.

Compte tenu de la logique qui sous-tend la réforme de la haute fonction publique, ce sont donc ces magistrats qui auraient dû être désignés comme constituant le vivier premier et naturel au sein duquel devraient être recrutés les juges administratifs de cassation que sont les membres du Conseil d’État. Tournant le dos à cette évidence qui fait de la juridiction administrative française une exception, et au mépris des éléments de langage pourtant martelés au soutien de cette réforme, le choix a au contraire été fait de recruter les membres du Conseil d’État non pas parmi les magistrats du terrain mais très essentiellement parmi les administrateurs de l’État.

Ce constat est d’autant plus décevant que cette réforme offrait une très belle occasion de poser la première brique de l’édifice dont le SJA appelle l’édification depuis plusieurs années : un corps unique de l’ensemble des magistrats des juridictions administratives, c’est-à-dire ceux du Conseil d’État, des cours administratives d’appel, des tribunaux administratifs et des juridictions administratives spécialisées, régi par un statut unifié. Une telle réforme, qui seule serait réellement à la hauteur des ambitions affichées, serait notamment de nature à favoriser davantage la mobilité entre les trois niveaux de juridiction.

Pour l’ensemble de ces raisons, la réforme de la haute fonction publique constitue, pour la juridiction administrative, un rendez-vous manqué.

Commentaires

Concernant la magistrature administrative, on peut penser que le principal oubli est celui de la "convergence européenne" et le développement des AAI / API, sans parler de l'arbitrage. Concernant les débuts sur le terrain, cette "mesurette" n'a rien réglé concernant les "grands corps techniques". Les premières affectations s'apparentent à un "méga stage" ou la jeune recrue, sous l'aile bienveillante du directeur, dispose de tous les moyens (et assistants) pour se plaire et préparer sa future trajectoire. Rien à voir avec le jeune magistrat débarquant en juridiction. Il faudrait plutôt viser la période où ces personnes vont en cabinet ministériel (autour de 30 ans).
D'ailleurs, les chefs de corps des "grands corps technique" ont délibérément décidé d'occulter l'extrait suivant du discours présidentiel du 8 avril 2021: "D'autres pourront accéder à des postes d'encadrement. Ces postes seront tous fonctionnalisés, y compris demain, les corps techniques.". Les "ingénieurs" sont convaincus que le mal c'est l'ENA et le bien Polytechnique. Cela en dit long sur le cloisonnement corporatiste et combien il sera difficile d'en sortir.
Là encore, on est très loin de l’harmonisation européenne où, pour être ingénieur, il faut avoir fait de l'industrie! A force de privatisation et externalisation, les "ingénieurs" des "grands corps" ne sont plus aujourd'hui que des administrateurs qui ont fait des études scientifiques et techniques. Ce qui change par rapport aux "énarques", c'est qu'en école, ils ont côtoyé ceux qui iront dans l'industrie. Il faut donc renforcer les critères déontologiques.

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