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Le droit en débats

PRIIPs : le difficile accouchement de la protection des épargnants européens

Par Jonathan Quiroga-Galdo le 17 Novembre 2016

PRIIPs est un de ces acronymes barbares anglicisés dont les praticiens du droit financier sont coutumiers. En réalité, PRIIPs correspond au règlement UE n° 1286/2014 du 26 novembre 2014 sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance. Ce texte a suscité de nombreux émois au sein des entreprises du secteur financier et chez les épargnants cet été et rien que son évocation continue de leur donner des sueurs froides tant les rebondissements institutionnels à Bruxelles sont nombreux ; ce qui contribue à alimenter une insécurité juridique particulièrement anxiogène.

L’objectif de PRIIPs : protéger l’épargnant européen

Avant tout, il faut présenter PRIIPs à grands traits. Tirant les conséquences de la crise financière parmi lesquelles certains particuliers avaient investi dans des produits hautement risqués sans en avoir conscience, le législateur européen a voulu améliorer la transparence des marchés pour les investisseurs de détail, protéger les épargnants et renforcer leur confiance dans les marchés financiers. C’est pourquoi il a souhaité mettre en place un nouveau régime d’informations harmonisé pour les produits d’investissement « packagés », sur le modèle mis au point pour les OPCVM, avec quelques adaptations. Concrètement, les banques et les assureurs commercialisant des produits d’épargne ont pour obligation d’établir un document d’informations clés standardisé (appelé DICI) à compter du 1er janvier 2017. Tous les produits d’investissement, les produits d’assurance exposés aux fluctuations du marché et les titres ou parts de véhicule de titrisation sont susceptibles d’entrer dans le champ d’application de PRIIPs.

Le 30 juin 2016, conformément au régime prévu par l’article 290 du TFUE, la Commission européenne a adopté des normes techniques de réglementation complétant le règlement. L’enjeu de leur publication n’est pas négligeable. Notamment, faute de texte d’application, le DICI n’aurait pas pu être communiqué aux épargnants concernant les produits d’investissement offrant un grand nombre d’options d’investissement : ce qui est le cas des contrats d’assurance vie français parce qu’ils offrent un large choix d’unités de compte ou plusieurs options de gestion.

Le rejet des normes techniques de la Commission européenne

Cet été, la publication des normes techniques a provoqué une véritable levée de boucliers du secteur financier et des associations d’épargnants, en France et dans de nombreux autres États membres de l’Union européenne.

Contrairement à l’objectif fixé par le Parlement européen, le nouveau DICI, tel qu’il aurait dû résulter du texte de la Commission européenne allait rendre l’information destinée aux épargnants opaque voire trompeuse en supprimant toute référence aux performances passées et en utilisant des scénarios prospectifs (favorable, modéré et défavorable) calculés sur la base de méthodologies pour le moins douteuses ne favorisant pas la clarté et l’exactitude de l’information, en particulier concernant les produits dits « multi-options ».

En outre, compte tenu de la complexité, du coût et de la multiplication du nombre de documents devant être fournis à l’épargnant, les assureurs ont logiquement envisagé de réduire quantitativement le nombre d’actifs proposés dans le cadre des contrats d’assurance-vie : d’un point de vue macroéconomique, la fin de l’architecture ouverte en résultant aurait eu pour effets de réduire l’offre à destination des épargnants et de fragiliser la diversité des acteurs en favorisant la concentration du marché.

Le 1er septembre, et pour la première fois dans l’histoire du droit de l’Union européenne, la commission des affaires économiques du Parlement européen a rejeté à l’unanimité l’acte délégué produit par la Commission (par 55 voies à 0) ; le lobbying du secteur financier et des épargnants ayant fait son office.

Le 13 septembre, en France, le comité consultatif du secteur financier, organisme créé par la loi du 1er août 2003 de sécurité financière, a publié un avis non-contraignant où il a estimé que l’entrée en vigueur du règlement ne peut être maîtrisée et réussie sans qu’aient été définies les normes techniques d’application prévues, lesquelles sont attendues par les professionnels comme par les épargnants. Afin que les défauts relevés soient corrigés en toute transparence et dans la concertation, le comité a réaffirmé la nécessité de reporter d’un an l’entrée en vigueur du règlement PRIIPs, comme le Parlement européen le souhaite.

Le 14 septembre, en séance plénière, le Parlement européen a confirmé le rejet des normes techniques de réglementation (par 602 votes contre 4 et 12 abstentions) : il a également demandé à la Commission de revoir sa copie et de définir une date de report de l’entrée en vigueur du règlement PRIIPs sans fixer de calendrier.

Le 20 septembre, 23 États membres, dont la France, ont publié, lors d’une session du Conseil de l’Union européenne, une déclaration commune, juridiquement non-contraignante, affirmant vouloir un report de la réglementation PRIIPs au 1er janvier 2018. 

L’ombre de l’insécurité juridique

Face à l’inaction de la Commission européenne et à un certain mutisme, les banques, fonds et assureurs ont commencé à préparer leurs documents d’informations clés en se fondant sur le règlement de base, en dépit de ses imprécisions.

Le 9 novembre, c’est dans une certaine urgence que la Commission européenne a mis fin au suspense qui entourait la question du report du règlement. En effet, elle a annoncé officiellement sa proposition de reporter la date d’entrée en vigueur d’un an du règlement PRIIPs, soit au 1er janvier 2018. Cette dernière a donc été alignée sur la celle de la réglementation MiFID 2 qui concerne la transparence des marchés financiers et qui, elle aussi, a été reportée en juin dernier dans des circonstances analogues.

La proposition de report de la Commission européenne est la première étape d’une procédure dite de quick fix qui doit maintenant faire l’objet d’un vote du Parlement européen puis du Conseil de l’Union européenne afin d’empêcher l’entrée en vigueur de PRIIPs actuellement prévue pour le 31 décembre 2016 par l’article 34 du règlement.

Toutefois, il demeure une inconnue dans l’équation. Il s’agit du contenu de l’obligation d’information du DICI due à l’épargnant qui doit être déterminé avec précision par les futures normes techniques réglementaires. La Commission européenne, qui travaille en coordination avec l’AEAPP (l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles) et avec le support technique de l’AEMF (l’Autorité européenne des marchés financiers), doit donc établir ces normes en répondant correctement aux quatre problématiques suivantes :

  • Comment le risque de crédit doit être traité relativement au risque de calcul et à la catégorisation des produits d’assurance ?
  • Comment les produits multi-options doivent être traités ?
  • Est-ce que les méthodologies proposées concernant les scénarios de performance reflètent de manière fidèle et sincère les pertes éventuelles que les investisseurs pourraient subir ?
  • Comment le devoir de mise en garde, qui vise à informer l’investisseur qu’il est sur le point d’acheter un produit qui pourrait être difficile à comprendre, sera appliqué au sein des différents États membres ?

En attendant le début de l’année 2017 que la Commission européenne se prononce après les errements législatifs de 2016, le contenu du DICI fait l’objet de nouvelles tractations dans les coulisses de Bruxelles.

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