Le refus d’abrogation dans les contentieux du séjour

Le contentieux du refus d’abroger n’est pas très neuf en droit administratif. Le Conseil d’État a assez tôt admis la faculté pour un administré mécontent d’une décision administrative dont les effets perdurent d’en solliciter l’abrogation auprès de l’administration puis de contester le refus qui lui serait opposé. Conçue pour les actes réglementaires, cette jurisprudence trouve son effet utile dans la faculté pour le juge d’obliger l’administration à abroger des actes dont le maintien dans l’ordre juridique serait illégal (très claire, CE 2 mars 2020, M. Henocq et autres, n° 422651, Dalloz actualité, 11 mars 2020, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2020. 491 ). Elle a été élargie au refus d’abroger les actes non réglementaires non créateurs de droits (CE 30 nov. 1990, Association « Les Verts », n° 103889, Lebon ; AJDA 1991. 155 ; ibid. 114, chron. E. Honorat et R. Schwartz ; ibid. 2014. 101, chron. L. Touvet ; RFDA 1991. 571, concl. M. Pochard ), mouvement consacré depuis par la loi (CRPA, art. L. 243-2). L’avis rendu par le Conseil d’État le 13 novembre 2025 s’inscrit en partie à rebours de cette évolution.

En l’espèce, le requérant initial avait demandé au préfet du Val-d’Oise d’abroger l’arrêté par lequel il avait refusé de lui délivrer un titre de séjour et portant obligation de quitter le territoire. Il avait ensuite formé, devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, un recours pour excès de pouvoir contre le refus qui lui avait été opposé. Saisi pour avis contentieux, le Conseil d’État devait se prononcer sur la recevabilité d’un tel recours à l’endroit du refus d’abrogation tant du refus de titre que de l’OQTF. Il lui était également demandé d’indiquer si, le cas échéant, cette recevabilité était subordonnée à l’existence d’un changement dans les circonstances de droit et de fait et si les décisions administratives litigieuses étaient au nombre de celles devant être motivées.

En fermant les portes du prétoire aux refus d’abroger les refus de titre, le juge administratif met un terme à une jurisprudence discutée mais constante depuis quinze ans. Logique, la confirmation de la possibilité de contester le refus d’abroger une OQTF n’épuise pas toutes les questions qu’elle soulève.

L’irrecevabilité nouvelle des recours contre les refus d’abrogation des refus de titres de séjour

La question de l’abrogation des refus de titres n’est pas nouvelle. Depuis une décision Boukhelfiouene en 2010 (CE 5 mai 2010, n° 316140, Dalloz actualité, 12 mai 2010, obs. S. Brondel ;  Lebon ; AJDA 2010. 984 ), le Conseil d’État admet en effet la faculté pour un étranger auquel un titre de séjour a été refusé de solliciter du préfet qu’il abroge cette décision et de former un recours contre l’éventuel refus qui lui serait opposé. Cela n’allait pas de soi, car plusieurs raisons pouvaient militer en sens inverse et avaient convaincu tant le juge d’appel (CAA Paris, 11 juill. 2007, Boukhelfiouene, n° 07PA00407, Lebon ; AJDA 2007. 1949 ) que M^me Nathalie Escaut, qui les exposait très clairement dans ses conclusions contraires. Cette dernière estimait en effet que, le refus de titre épuisant tous ses effets à la date de son édiction, le refus de l’abroger ne faisait pas grief. Elle ajoutait à ces considérations un élément d’opportunité tenant au souci de ne pas alimenter davantage la massification des contentieux des étrangers, qui représentaient alors 25 % des entrées devant les tribunaux administratifs (CE, Rapport public 2011, Doc. fr. 2011, p. 25) – 43 % en 2024 (CE, Rapport public 2025, Doc. fr. 2025, p. 41). La solution n’en avait pas moins été confirmée ensuite par un avis contentieux M. Bourani en 2016 (CE 30 déc. 2016, n° 404383, Dalloz actualité, 17 janv. 2017, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2017. 11 ).

C’est que la décision Boukhelfiouene peut se prévaloir d’une certaine orthodoxie, dès lors que ni la décision Association Les Verts ni la loi n’imposent d’autre condition à l’obligation d’abroger les actes non réglementaires et non créateurs de droits lorsqu’ils sont devenus illégaux à la suite d’un changement de circonstances. Dès lors qu’un refus de titre de séjour répond bien à ces conditions, l’administration est tenue de l’abroger et le juge régulièrement saisi, d’annuler son éventuel refus.

L’avis contentieux du 13 novembre 2025 renverse ce principe et s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel tendant à restreindre le champ du contentieux du refus d’abroger. Le Conseil d’État considère en effet, depuis 2023 (CE 20 avr. 2023, Association Pupu Here Ai’a Te Nunaa la’Ora, n° 458602, Lebon ; AJDA 2023. 813 ; ibid. 1663 , note A. Le Brun ; BJCL 2023. 368, concl. L. Domingo ; Dr. adm. 2023. Comm. 33, note G. Éveillard), qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les refus d’abrogation d’actes dont tous les effets directs ont été épuisés lors de l’édiction. Cette décision n’est pas sans précédent (CE 11 janv. 2006, M^me veuve Lellouche née Moatti, n° 274282, Lebon ; AJDA 2006. 678 ), mais elle va plus loin en limitant les effets pris en compte pour déterminer l’objet du recours à ceux qui sont propres à l’acte dont l’abrogation est demandée. Ce non-lieu à abroger (A. Le Brun, La création du « non-lieu à abroger », AJDA 2023. 1663 ) conduit donc à opérer une distinction entre les effets intrinsèques de l’acte – ceux qui découlent directement de son objet même et sont seuls susceptibles de justifier son abrogation – et ses effets incidents, qui ne résultent que de la circonstance que l’acte, par interconnexion des législations, va servir de support à une autre procédure.

Appliquée au refus de titre, cette conception fait mécaniquement obstacle à la contestation des refus d’abrogation. Le refus de titre peut avoir deux types d’effets. D’une part, il répond défavorablement à une demande formulée par l’étranger ; c’est l’effet direct de l’acte. D’autre part, il peut servir de fondement à une éventuelle obligation de quitter le territoire français (CESEDA, art. L. 611-1, 3°) ; c’est son effet indirect dès lors qu’il ne découle pas directement du régime du refus de titre mais, incidemment, de celui de l’OQTF.

Or, l’effet direct de l’acte – le rejet de la demande – s’épuise immédiatement : une fois la demande rejetée, ce n’est pas le refus de titre qui gouverne la situation de l’étranger mais le simple fait qu’il ne dispose pas d’un titre lui permettant de se maintenir sur le territoire. Le refus de titre est un acte éphémère qui, sitôt pris, n’a plus guère de conséquence, sinon qu’il peut justifier la prise d’une OQTF – mais c’est là un effet induit que le juge ne prend pas en compte. Ne produisant plus d’effet propre, il n’y a donc pas lieu pour l’administration de procéder à son abrogation et le refus de le faire n’est pas susceptible de recours.

Ce raisonnement peut être, à nouveau (G. Éveillard, L’absence d’objet de l’abrogation d’un acte non réglementaire ayant épuisé tous ses effets, Dr. adm....