L’année 2020 a-t-elle initié un « rattrapage » en matière de droit pénal de l’environnement ?
De toute évidence, l’avenir de la responsabilité environnementale s’est précisé au cours des douze derniers mois. Une effervescence tant politique, populaire que prétorienne a animé la sphère publique, comme l’illustrent la Convention citoyenne pour le climat, la promulgation de la loi relative au parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée1 ou encore l’arrêt du Conseil d’État imposant au gouvernement de justifier sous trois mois du respect de sa trajectoire de réduction des gaz à effet de serre d’ici à 20302.
L’année 2021 s’annonce donc essentielle pour déterminer si cet élan s’accompagnera de réels effets législatifs et juridiques.
Le très attendu projet de loi « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets »3 censé traduire les propositions de la Convention citoyenne sur le climat devrait ainsi être particulièrement suivi4.
Parmi les dispositions de ce projet de loi visant à lutter contre le dérèglement climatique, figure la création de nouveaux délits environnementaux, traduisant les annonces de novembre 2020 des ministres de la Justice et de la Transition écologique5.
Reste à savoir si l’adoption de telles infractions aura pour effet de mettre fin à l’« inefficacité chronique »6 qui affecte le droit pénal de l’environnement en France.
I. Insuffisances et limites de l’arsenal législatif actuel
Jugé ni visible ni lisible7 dans sa configuration actuelle, le droit pénal de l’environnement souffre d’une « dépénalisation de fait »8.
Rappelons que la grande majorité des infractions environnementales est actuellement contenue dans le code de l’environnement, le code pénal n’en conservant qu’une part très résiduelle.
S’il est possible de lire dans le code pénal une référence à « l’équilibre de son milieu naturel » et à « l’environnement » dans les atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation9, la seule incrimination mentionnant l’écologie est le crime de « terrorisme écologique »10. Or ce crime punit avant tout le but terroriste de l’action, l’atteinte à l’environnement n’étant que le moyen qui servirait une telle action.
Ainsi, aucune infraction propre à l’environnement, ayant pour objet sa protection, ne se retrouve dans le code pénal. Faute de comporter d’autres crimes ou délits visant spécifiquement les atteintes à l’environnement, il convient à ce jour de se contenter d’infractions de droit commun du code pénal telles que le délit de mise en danger de la vie d’autrui ou de violences involontaires.
Si le code de l’environnement prévoit pour sa part différentes infractions en cas d’atteintes à l’environnement, ces atteintes sont sanctionnées de façon sectorielle, en fonction des biens environnementaux concernés (eau, air, sol, parcs nationaux, sites classés, réserves naturelles, etc.)11.
Ce traitement des infractions en silos au sein d’un même code contribue indéniablement au défaut de lisibilité de la matière et porte atteinte à l’exigence de clarté de la norme pénale.
Qui plus est, l’analyse de ces différentes dispositions pénales contenues dans le code de l’environnement révèle de réelles inégalités tant sur le nombre d’infractions que sur le quantum des peines en fonction des biens environnementaux visés. Les atteintes à l’air font par exemple office de parents pauvres face aux atteintes à l’eau.
On dénombre ainsi pas moins de cinq infractions relatives à la pollution des eaux parmi lesquelles figure le délit général de pollution des eaux intérieures par le déversement, même non intentionnel, d’une substance de nature à nuire à la santé ou à endommager la flore ou la faune (puni d’une peine de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende)12.
Par contraste, l’unique délit de pollution de l’air13 ne concerne que les pollutions atmosphériques d’origine industrielle, commerciale ou agricole et exige, par renvoi14, que la pollution sanctionnable soit de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques ou bien à provoquer des nuisances olfactives excessives. Cette infraction au champ d’application restreint n’est réprimée que par une peine limitée à six mois d’emprisonnement et 7 500 € d’amende et subordonnée à la condition que cette pollution survienne ou persiste après une mise en demeure de l’administration.
S’ajoute à cet « éclatement » et à cette inégalité entre les différentes infractions, un défaut de lisibilité dû à la rédaction par « renvoi » d’un grand nombre de dispositions du code de l’environnement.
Autrement dit, les incriminations environnementales sont définies par référence à d’autres dispositions du code de l’environnement, renvoyant elles-mêmes à la réglementation administrative visée dans d’autres articles du code de l’environnement.
Une telle complexité rédactionnelle vient également mettre en lumière l’étroite dépendance du pénal de l’environnement à la police administrative et rend poreuse cette distinction entre pénal et administratif en droit de l’environnement.
En effet, le contrevenant s’expose à la fois à des poursuites administratives et pénales, ce qui soulève la problématique de leur cumul et de la pertinence du recours au pénal.
Dans les faits, un certain nombre d’agents spécialement habilités à contrôler les atteintes à l’environnement sont des agents administratifs, plus habitués à la rédaction de rapports administratifs que de procès-verbaux d’enquêtes pénales.
Or les sanctions administratives (consignation, suspension, travaux d’office, amende et astreinte)15 ne bénéficient évidemment pas de la même symbolique ni de la même force répressive et dissuasive que les sanctions pénales.
Ainsi, le montant de l’amende en matière administrative (sanction administrative la plus élevée) est bien souvent plus limité que les sanctions pénales et aucun casier judiciaire ni peine privative de liberté ne sont encourus.
Soulignons enfin que les constats d’infraction qui font effectivement l’objet d’une procédure pénale conduisent dans une large proportion à des alternatives aux poursuites (75 % en 2017) constituées majoritairement de rappels à la loi et de classement sous conditions16.
La France semble donc encore loin des préconisations de l’Union européenne invitant les États à adopter des « sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives »17.
La retranscription partielle des dernières annonces du ministre de la Justice et de la ministre de la Transition écologique dans le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique donne toutefois l’espoir de correctifs à venir, bien qu’encore timorés.
II. Vers l’adoption timorée d’initiatives anciennes et attendues ?
Le 21 novembre 2020, Éric Dupont-Moretti et Barbara Pompili annonçaient conjointement la création de deux nouveaux délits environnementaux, le délit général de pollution et le délit de mise en danger délibérée de l’environnement.
Ces annonces ont été intégrées dans le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, présenté au Conseil national de la transition écologique (CNTE)18 le 8 janvier.
Sa présentation en conseil des ministres est à ce jour fixée au 10 février prochain pour un examen parlementaire prévu en mars avec l’ambition gouvernementale d’une adoption avant l’été.
Si une version de ce texte19 amputée des dispositions relatives aux nouveaux délits environnementaux a initialement été diffusée (traduisant par là même l’hostilité de certains à l’adoption de ces infractions), l’actuel projet contient bien sous son titre VI, intitulé « Renforcer la protection judiciaire de l’environnement », la création d’un délit général de pollution et d’un délit de mise en danger délibérée de l’environnement.
Le gouvernement reprend ainsi certaines préconisations du rapport Neyret20, dont le principal auteur concluait dès 2014 : « il est impérieux de faire entrer dans le code pénal un délit général d’atteinte à l’environnement ainsi qu’un délit de mise en danger de l’environnement qui pourraient couvrir les comportements illicites n’entrant pas dans le champ des incriminations spéciales »21.
Soulignons d’ores et déjà que ces nouveaux délits seront, selon ce projet de loi, intégrés au code de l’environnement et non au code pénal, posant à nouveau la question de la lisibilité de la norme pénale, de la portée de ces textes et de leur application.
L’article 63 du projet de loi vient sanctionner la mise en danger délibérée de l’environnement « lorsque la personne mise en cause viole, de façon manifestement délibérée, une obligation particulière de prudence ou de sécurité́ imposée par la loi ou le règlement qui expose l’environnement à un risque immédiat d’atteinte grave et durable, c’est-à-dire susceptible de perdurer au moins dix ans »22.
Par cette infraction, le risque pourrait être sanctionné, au titre de la prévention, y compris en l’absence de violation effective à l’environnement, selon ce qu’avait déclaré le garde des Sceaux en novembre dernier : « Imaginons un camion de 38 tonnes transportant des matières dangereuses qui emprunte un pont supportant la charge maximale de 10 tonnes. Même si le pont résiste et que le camion ne pollue pas la rivière, il pourra y avoir sanction. »
La difficulté tiendra, donc en pratique, à caractériser, d’une part, le risque et, d’autre part, l’« atteinte grave et durable ».
Pour de tels faits, l’auteur s’exposerait à une peine allant jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 300 000 € d’amende pouvant être portée au triple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
À ce stade du projet de loi, aucune sanction en pourcentage du chiffre d’affaires ou du bénéfice tiré de l’éventuelle pollution ne semble avoir été retenue.
La possibilité de recourir à des peines complémentaires pourrait également renforcer l’effectivité de la sanction pénale pour les personnes morales (fermeture définitive, exclusion des marchés publics, confiscation, etc.)23.
Bien que l’amende initialement annoncée de 100 000 € ait été significativement renforcée, il restera à déterminer si le montant actuel sera suffisamment élevé pour être dissuasif.
L’article 64 du projet de loi crée quant à lui un délit général de pollution24 qui viendrait élargir l’actuel délit de pollution des eaux25 pour en faire un délit général de pollution des eaux, de l’air et du sol.
Dès lors, seraient, d’une part, sanctionnés « la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, d’émettre dans l’air, de jeter, déverser ou laisser s’écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, directement ou indirectement, une ou des substances dont l’action ou les réactions entraînent des effets nuisibles graves et durables sur la santé, la flore, la faune »26 et, d’autre part, la « violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement » entraînant des « effets nuisibles graves et durables sur les sols », commis en « abandonnant, jetant, déversant ou laissant s’écouler dans les sols des déchets »27.
L’auteur de tels « effets nuisibles graves et durables » à l’environnement devrait être passible d’une peine de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende d’un million d’euros pouvant être portée au quintuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
Si dans ce projet de loi, le gouvernement est allé au-delà des peines précédemment annoncées28 et a ajouté la possibilité d’imposer à la personne condamnée au titre du délit général de pollution de procéder à la restauration du milieu naturel29, le champ d’application de ce délit semble particulièrement restreint par rapport aux annonces de novembre 2020.
Ainsi, bien que les ministres de la Justice et de la Transition écologique avaient laissé entendre le contraire, le texte du projet de loi exclut pour l’heure la faute de négligence ou d’imprudence de l’auteur de la pollution, restreignant fortement le champ d’application de cette infraction.
À ce stade, en effet, le délit de pollution générale ne serait applicable qu’à la seule « violation manifestement délibérée d’une obligation ». Barbara Pompili a indiqué sur ce point que « la négligence fait partie des sujets sur lesquels on reviendra dans le débat parlementaire »30.
Par ailleurs, en plus de la démonstration d’une violation manifestement délibérée d’une obligation prévue par la loi ou le règlement, le texte exige que cette pollution entraîne des dommages graves et nuisibles « susceptibles de perdurer pendant une durée d’au moins dix ans », ce qui ne sera pas sans difficulté en pratique.
Le projet de loi incrimine enfin le délit « d’écocide »31, défini comme le délit de pollution général commis avec l’intention de nuire.
Ce délit (jugé insuffisant par certains, en tant que version « correctionnalisée » du crime d’écocide porté par la Convention citoyenne) serait sanctionné par une peine de dix ans d’emprisonnement et une amende de 4,5 millions d’euros pouvant être portée au décuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.
Au-delà de l’appréciation des quantums de peine, l’effectivité de la réponse pénale liée à ces nouveaux délits dépendra avant tout de l’adaptation des moyens de poursuites et de la formation satisfaisante des différents acteurs judiciaires.
Sur ce point, la récente loi relative au parquet européen, à la justice environnementale et la justice pénale spécialisée amorce des réponses avec la création de pôles régionaux spécialisés pour juger des contentieux environnementaux « qui sont ou apparaissent complexes, en raison de leur technicité, de l’importance du préjudice ou du ressort géographique sur lesquels elles s’étendent »32. Ces pôles seront composés de magistrats spécialisés bénéficiant d’une formation spécifique.
La création de postes d’assistants spécialisés en matière environnementale et d’un statut d’officier de police judiciaire pour les inspecteurs de l’environnement a également été prévue dans cette loi.
Seule la pratique établira si de telles mesures seront suffisantes pour que ce nouveau contentieux soit effectif.
* * *
Malgré une prise de conscience citoyenne grandissante, il aura fallu plus de cinq années à la France, depuis le rapport Neyret (et les accords de Paris) pour surmonter ce qui peut s’apparenter à un statu quo législatif en matière de droit pénal de l’environnement.
Les débats qui entoureront ce projet de loi seront donc essentiels et permettront peut-être d’apporter une réponse au besoin désormais urgent et impérieux de doter la France d’une législation efficace en matière de droit pénal de l’environnement.
Si ces avancées sont à souligner, la prudence reste de mise dans l’attente de l’étude par le parlement de ce projet de loi. Soulignons sur ce point que deux propositions de loi déposées en 2019, portant notamment sur le crime d’écocide et sur différentes dispositions visant à réprimer les atteintes à l’environnement, avaient été rejetées au stade du débat parlementaire33.
Notes
1. L. n° 2020-1672, 24 déc. 2020, JO 26 déc.
2. CE 19 nov. 2020, req. n° 427301, Dalloz actualité, 27 nov. 2020, obs. C. Collin.
3. Adressé le 8 janv. 2021 par le gouvernement aux membres du Conseil national de la transition écologique.
4. Notons par ailleurs la transmission au Conseil national de la transition le 7 janv. 2021, de la proposition de loi constitutionnelle visant à intégrer la préservation de la biodiversité, de l’environnement, de la lutte contre le dérèglement climatique dans l’article premier de la Constitution. Soulignons également la tenue l’audience de l’« Affaire du siècle » le 14 janv. 2021.
5. Annonces du 21 nov. 2020 d’Éric Dupont-Moretti et Barbara Pompili.
6. D. Chilstein, L’efficacité du droit de l’environnement, Dalloz, 2010.
7. Selon l’appréciation de Daniel Atzenhoffer, magistrat et inspecteur dans le cadre du rapport commun CGEDD et IGS Une justice pour l’environnement. Mission d’évaluation des relations entre justice et environnement, oct. 2019.
8. Allocution de François Molins, procureur général près la Cour de cassation, à l’Assemblée nationale le 30 janv. 2020.
9. C. pén., art. 410-1.
10. C. pén., art. 421-2.
11. Mis à part le délit d’atteinte à la biodiversité, plus large C. env., art. L. 415-3.
12. C. env., art. L. 216-6.
13. C. env., art. L. 226-9.
14. C. env., art. L. 220-2.
15. C. env., art. L. 541-3.
16. Source SG-SDSE SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/PEPP, tirée du rapport Une justice pour l’environnement, CGEDD n° 012671-01, IGJ n° 019-19, oct. 2019.
17. Dir. n° 2008/99/CE, 19 nov. 2008, relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, art. 5.
18. Instance de dialogue en matière de transition écologique et de développement durable, consultée pour émettre des avis sur les projets de loi concernant, à titre principal, l’environnement ou l’énergie et sur les stratégies nationales relatives au développement durable, à la biodiversité et au développement de la responsabilité sociétale et environnementale des entreprises et la stratégie bas-carbone.
19. Texte de soixante-cinq articles reprenant les six titres thématiques de la nomenclature des groupes de travail de la Convention citoyenne.
20. Rapport remis par le professeur de droit Laurent Neyret et son groupe de travail à la garde des Sceaux Christiane Taubira le 11 févr. 2015 comprenant trente-cinq propositions pour mieux sanctionner les crimes contre l’environnement.
21. Pour la reconnaissance du crime d’écocide, L. Neyret, RJE 2014/HS01.
22. Exposé des motifs du projet de loi.
23. C. env., art. L. 173-8 et C. pén. art. 131-38 et 131-39.
24. C. env., nouv. art. L. 230-1 et L. 230-2 (projet de loi, art. 64).
25. C. env., art. L. 216-6.
26. C. env., nouv. art. L. 230-1 (projet de loi, art. 64).
27. C. env., nouv. art. L. 230-2 (projet de loi, art. 64).
28. E. Dupont-Moretti et B. Pompili avaient annoncé des peines de trois à dix ans d’emprisonnement et des amendes de 375 000 à 4,5 millions d’euros et/ou dix fois le bénéfice tiré de la commission de l’infraction.
29. V. C. env. art. L. 173-9 (projet de loi, art. 65).
30. B. Pompili sur France Info, 11 janv. 2021.
31. C. env., nouv. art. L. 230-3 (projet de loi, art. 64).
32. C. pr. pén., nouv. art. 706-2-3, I, issu de la L. n° 2020-1672.
33. Proposition de loi n° 384 portant reconnaissance du crime d’écocide, résultat des travaux de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale déposée le 19 mars 2019 ; proposition de loi n° 2353, portant reconnaissance du crime d’écocide, déposée le 22 oct. 2019 et rejetée le 19 déc. 2019.
