« Quand on parle pognon, à partir d’un certain chiffre, tout le monde écoute »1. Il n’est pas toutefois certain – compte tenu de la technicité de la matière budgétaire – que tout le monde comprenne. Et pourtant, l’enjeu est de taille. Avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)2 de 2001, la constitution de 1958 est concurrencée par celle que certains qualifient de « constitution financière » française. Nouveau langage, nouvelles « valeurs » centrées sur la performance et l’optimisation des dépenses, place de premier ordre dévolue aux budgétaires qui tiennent les cordons de la bourse. Cette nouvelle « constitution » est-elle de nature à renforcer la précédente ou au contraire à la fragiliser ? Constitution politique versus « constitution financière » : la seconde vient-elle au soutien de la première ou est-elle de nature à la fragiliser ? Afin que chacun se forge son opinion, il est essentiel de maîtriser les notions budgétaires de base : c’est un devoir citoyen. Pour les professionnels du droit, on pourrait même parler de devoir renforcé, ces derniers étant par essence garants de la protection de l’État de droit.
Un objectif louable : présenter un budget lisible et compréhensible
Quand un budgétaire parle budget, il se réfère à un vocabulaire issu de la loi organique relative aux lois de finances. L’objectif de ce texte est de fixer des règles afin de présenter un budget lisible, permettant aux parlementaires d’avoir une vision précise des politiques publiques et des dépenses de l’État associées. Avec la LOLF, un nouveau vocable fait son apparition. On parle dorénavant missions, programmes, exercice budgétaire, autorisations d’engagement, crédits de paiement. Ces nouvelles notions sont indispensables à qui veut comprendre les mécanismes budgétaires d’où l’intérêt de les présenter :
• les missions, ce sont les objectifs de politiques publiques : assurer la sécurité, l’éducation, rendre la justice ;
• les programmes, pour atteindre une mission, des moyens sont alloués dans un programme dédié, conduit par un ministère, selon une stratégie définie comportant différentes « actions » ;
• l’exercice budgétaire, c’est une année civile, du 1er janvier au 31 décembre ;
• les crédits de paiement (CP), c’est le montant maximum qui peut être payé pendant l’exercice ;
• les autorisations d’engagement (AE), c’est le montant maximum que l’on peut s’engager à payer dans l’avenir au cours d’un exercice.
À titre d’exemple, au cours de l’exercice 2020, si je commande auprès d’un prestataire pour 100 000 € de frais de formation sur une période de deux années, je vais engager 100 000 € en 2020 (je m’engage à payer en signant un devis). En 2020, je paie 50 000 € liés à la prestation pour l’année 2020. En 2021, je paierai la même somme. En langage budgétaire, cela se traduit de la manière suivante : en 2020, l’autorisation d’engagement a été de 100 000 €, le crédit de paiement de 50 000 €. En 2021, le crédit de paiement a été de 50 000 €. Au total, à l’issue de la prestation, on a engagé 100 000 € et dépensé 100 000 €.
Un bilan contrasté : un jargon technocrate difficile à décrypter
Quand on parle justice, dans le langage courant, on pense spontanément aux tribunaux. Cela inclut du personnel, une activité et des bâtiments. S’agissant des personnes, on distingue celles travaillant à temps plein dans les juridictions (magistrats, greffiers, contractuels, etc.) et celles y travaillant de manière occasionnelle qu’on qualifie de collaborateurs occasionnels du service public (COSP), tels que les interprètes-traducteurs, les experts qui interviennent ponctuellement, payés le plus fréquemment à l’acte. S’agissant de l’activité, il s’agit de l’activité judiciaire qui peut être civile, pénale ou commerciale. S’agissant des bâtiments, le parc immobilier du ministère de la Justice regroupe 677 juridictions3. Il ne serait pas illogique, dans le langage courant, de penser que le budget justice sert à financer activité, personnel et immobilier judiciaires. La réalité budgétaire est un peu plus complexe.
Quand un budgétaire parle justice, il parle de la mission Justice. En chiffres, c’est 12,8 milliards d’euros (soit 1,45 % du budget général de l’État) d’autorisations d’engagement et 10,74 milliards d’euros de crédits de paiement (v. le site du ministère du Budget). Cela représente ainsi 69,50 € par an et par habitant4. Est-ce que cela signifie pour autant que cette somme est dédiée uniquement aux juridictions (activité, personnes, bâtiments) telles que décrites dans le paragraphe précédent ? Absolument pas. Revenons au jargon budgétaire pour le décortiquer. La mission Justice est répartie en six programmes : administration pénitentiaire (actions concernant la prison), protection judiciaire de la jeunesse (actions concernant la jeunesse), accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la politique de la justice, conseil supérieur de la magistrature, justice judiciaire (actions concernant les tribunaux).
Tous ces programmes ne concernent pas strictement les juridictions.
1. Plus de la moitié du budget justice est consacré aux prisons : près de 7 milliards d’euros sont alloués à l’administration pénitentiaire.
2. Seulement 31 % du budget justice sert strictement aux juridictions (activité civile, pénale et commerciale, immobilier, personnel) : 3,9 milliards d’euros sont ainsi consacrés à la « justice judiciaire », à savoir au fonctionnement de 677 juridictions. Parmi les dépenses du programme, on distingue :
• des dépenses dévolues au financement des procédures (civiles, pénales et commerciales) : ce sont les « frais de justice ». Ils représentent 648 millions d’euros et sont en hausse de 5 % (30,2 millions d’euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2021. Cette hausse a pour objectif notamment de financer la revalorisation des enquêtes sociales rapides5, la hausse de la rémunération des experts psychologues et psychiatres6. Il s’agit également de solder des arriérés, dus aux collaborateurs occasionnels du service public pour un montant de 16,5 millions d’euros. Il s’agit enfin de financer de nouvelles missions : renfort des dotations aux unités médico-judiciaires pour l’accueil des victimes, extension du recours aux délégués du procureur dans le cadre du renforcement de la justice de proximité et de l’accès au droit ;
• des dépenses permettant aux juridictions de fonctionner (fonctionnement courant, immobilier) : à titre d’exemple, dans le cadre du partenariat public privé conclu entre le ministère de la Justice et la société Bouygues Bâtiment Île-de-France, le loyer versé à Bouygues s’élève en 2022 à 73,9 millions d’euros7. Le loyer du contrat de partenariat du palais de justice de Caen représente quant à lui 4,2 millions d’euros de charges à payer en 20228 ;
• des dépenses dédiées à la formation des magistrats et aux frais de fonctionnement de l’école nationale de la magistrature ;
• des dépenses liées à des frais d’intervention (par ex., la mise en œuvre de la garantie de l’État).
3. Le reste du budget (environ 20 %) couvre d’autres dépenses, qui ne sont pas directement liées aux juridictions en tant que telles. On distingue :
• le programme « protection judiciaire de la jeunesse » : il s’agit des fonds alloués à l’ensemble des questions intéressant la justice des mineurs (mise en œuvre des décisions judiciaires prises par les juridictions pour mineurs [placement, etc.], actions de formation, etc.) ;
• le programme d’« accès au droit et à la justice » : il s’agit des fonds alloués aux actions permettant à toute personne qui le souhaite d’avoir connaissance de ses droits et de les faire valoir (aide juridictionnelle, aide aux victimes, médiation familiale et espace de rencontre, développement de l’accès au droit et du réseau judiciaire de proximité) ;
• le programme « conduite et pilotage de la politique de la justice » : il s’agit de fonds gérés au niveau de l’administration centrale par le secrétariat général de la justice, notamment pour des missions transverses concernant les différentes directions du ministère (« direction des services judiciaires » pour la justice judiciaire, « direction de l’administration pénitentiaire » pour les prisons, « direction de la protection judiciaire de la jeunesse » pour la jeunesse). Les sommes allouées servent à financer soit des missions transverses (informatique, conduite de politiques de ressources humaines comme l’action sociale et la santé), soit des opérateurs œuvrant pour le ministère tels que l’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ), l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) ou l’agence nationale des techniques d’enquêtes numériques judiciaires (ANTEN-J) ;
• le « conseil supérieur de la magistrature » : il s’agit de fonds dédiés au conseil qui gère les pouvoirs de nomination, de discipline et veille à la déontologie des magistrats.
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Ce décryptage du langage budgétaire met ainsi en exergue de manière paradoxale un décalage entre une ambition de la LOLF, qui est de rendre plus compréhensible et lisible le budget, et la réalité : technocrate et homme de la rue ne parlent pas le même langage. Il met aussi en évidence que seulement 3,9 milliards d’euros sont dévolus strictement aux juridictions. C’est certes une hausse de 3,4 % mais cela reste la plus faible parmi les différents programmes de la mission Justice, comparée notamment au pilotage général de la justice (+ 19,3 %), à l’accès au droit et à l’aide juridictionnelle (+ 16,2 %) ou bien encore à l’administration pénitentiaire (+ 7,4 %)9. S’agissant du poste « justice judiciaire », on a ainsi quelques réticences à parler d’une hausse budgétaire historique et quelques inquiétudes quand les ambitions budgétaires pour 2023 sont – entre autres – de réduire les dépenses en matière de frais de justice. Si les budgétaires cherchaient à mieux comprendre quels mots/maux sont derrière les chiffres, peut-être réaliseraient-ils que la baisse des frais de justice n’est pas le Graal, et qu’à trop vouloir réduire ces frais, on court le risque de détériorer la qualité des procédures et de rendre un service de moindre qualité aux justiciables.
Notes
1. M. Audiard, extrait du film Le Pacha, 1968.
2. Loi promulguée le 1er août 2001, mise en œuvre pour le projet de loi de finances 2006.
3. Au 1er janvier 2022, les juridictions de l’ordre judiciaire comprennent la Cour de cassation, 36 cours d’appel, le tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, 164 tribunaux judiciaires, 125 tribunaux de proximité, 134 tribunaux de commerce, 210 conseils de prud’hommes et 6 tribunaux (v. Budget général 2022, mission Justice, p. 24).
4. Données CEPEJ 2018. En 2015, le coût moyen par an et par contribuable était de 65,90 €. En 2018, en Allemagne, il est de 131,20 € par an. En Italie, il est de 83,20 € par an.
5. V. décr. n° 2051-524 du 29 avr. 2021 relatif au régime indemnitaire des délégués et médiateurs du procureur de la République ainsi que l’arrêté du même jour.
6. v. arrêtés du 7 déc. 2021 portant modification des art. A. 43-6 et A. 43-6-1 C. pr. pén., étant précisé, à titre informatif, qu’en 2019, 49 000 expertises psychiatriques et 39 755 expertises psychologiques ont été ordonnées.
7. Budget général justice 2022, p. 52.
8. Budget général justice 2022, p. 72.
9. P. Januel, Une hausse du budget de la justice, pour quoi faire ?, AJ pén. 2022. 52 
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