Indépendance du parquet : le Conseil constitutionnel se prononcera le 8 décembre

Le Conseil constitutionnel sera-t-il le détonateur d’une réforme qu’aucun gouvernement n’est parvenu à faire aboutir ? L’indépendance du parquet vis-à-vis de l’exécutif, devenue rengaine judiciaire, a été examinée hier devant les Sages du Palais-Royal.

Les anciens présidents de la République et ministres, Laurent Fabius, Valéry Giscard d’Estaing, Lionel Jospin ou encore Michel Charasse, aujourd’hui membres du Conseil, répondront le 8 décembre à la question : l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature est-il contraire aux principes constitutionnels d’indépendance de l’autorité judiciaire, que garantit l’article 64 de la Constitution du 4 octobre 1958, et de séparation des pouvoirs qu’affirme l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ?

Plus précisément, la question prioritaire de constitutionnalité, introduite par l’Union syndicale des magistrats (USM) devant la juridiction administrative (V. Dalloz actualité, 22 juin, art. C. Fleuriot isset(node/185565) ? node/185565 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>185565 ; ibid., 28 sept. 2017, art. M. Babonneau isset(node/186795) ? node/186795 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>186795), porte sur les termes suivants : « les magistrats du parquet sont placés (…) sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice ».

« La situation est paradoxale »

L’avocat de l’USM François Saint-Pierre a quinze courtes minutes devant lui. L’indépendance du parquet est un « débat actuel » et qui doit « être traité en droit ». Il rappelle que c’est par le biais d’un recours pour excès de pouvoir (REP) à l’encontre d’un décret et d’un arrêté de 2017 disposant que la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) « anime et contrôle l’action du ministère public en matière de protection de l’enfance » que la QPC a été déposée. « Ainsi placés sous l’autorité du ministère de la Justice, les magistrats du parquet se voient aussi placés sous celle de la direction de l’administration de la PJJ… », a-t-il ironisé. Si le garde des Sceaux et le Premier ministre ont signé ces textes, c’est bien sur la base de l’article 5 de l’ordonnance de 1958.

Dans cette péripétie judiciaire, l’article 5 doit être examiné à l’aune de l’article 30 du code de procédure pénale, car c’est là qu’apparaît tout « le paradoxe », « la contradiction » de l’affaire. En 1958, rappelle M^e Saint-Pierre, l’article 30 du code de procédure pénale « ne prévoyait aucune disposition » sur des directives données par le ministre de la Justice au parquet « tant il était communément admis que le garde des Sceaux pouvait interférer dans les poursuites en cours dans tous les parquets ». Le contexte historique va évoluer, et « ce type de pratique politique et judiciaire va devenir complètement obsolète ». Les affaires financières des années 90 et « les interférences de ministres » vont « provoquer un débat au sein de la société ». Il y eu d’abord la loi du 9 mars 2004 dite « Perben » qui modifia l’article 30 du code de procédure pénale : les directives aux procureurs « devaient figurer par écrit au dossier ». En 2013, le même article était modifié à nouveau, à la demande de Christiane Taubira. « Le ministre de la Justice conduit la politique pénale déterminée par le gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. À cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales. Il ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles »

En somme, plaide l’avocat, le gouvernement n’intervient plus mais le parquet reste, par l’ordonnance de 1958, placé sous son autorité. Les deux dispositions « sont désormais contradictoires » et l’article 5 « ne correspond plus à la réalité de la vie judiciaire », c’est « le dernier vestige » d’une dépendance qui n’a plus lieu d’être. Faut-il rappeler la jurisprudence européenne ? Pour François Saint-Pierre, si la Cour européenne des droits de l’homme « n’a jamais dit que le parquet devait être formaté », elle a néanmoins dit que les procureurs français ne pouvaient être considérés comme habilités à prendre des mesures en matière de défèrement lors d’une garde à vue. Parce que justement ils ne pouvaient « être qualifiés de juge (…) ou autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » en raison même « du lien de dépendance effective entre le ministre de la Justice et le ministère public » (CEDH 29 mars 2010, n° 3394/03, Medvedyev c/ France, AJDA 2010. 648 ; D. 2010. 1386, obs. S. Lavric , note J.-F. Renucci ; ibid. 952, entretien P. Spinosi ; ibid. 970, point de vue D. Rebut ; ibid. 1390, note P. Hennion-Jacquet ; RFDA 2011. 987, chron. H. Labayle et F. Sudre ; RSC 2010. 685, obs. J.-P. Marguénaud ).

Après la Cour, le Conseil constitutionnel. Depuis 1993, il estime que le magistrat du ministère public « est une composante à part entière de l’autorité judiciaire » et qu’il exerce ses fonctions avec indépendance et impartialité, deux principes « indissociables » de la fonction (Cons. const. 20 oct. 2017, n° 2017-666 QPC, AJDA 2017. 2039 ; D. 2017. 2102 ). François Saint-Pierre continue. Le 22 juillet 2016, le Conseil a proclamé l’existence « d’un principe constitutionnel de libre exercice de l’action publique par les procureurs de la République » (Cons. const. 22 juill. 2016, n° 2016-555 QPC, AJDA 2016. 1925 ; D. 2016. 1569 ; ibid. 2017. 1328, obs. N. Jacquinot et R. Vaillant ; Constitutions 2016. 532, chron. ; ibid. 651, chron. L. Alice Bouvier ; RSC 2016. 529, obs. S. Detraz ). « On a vu que vous aviez proclamé cette indépendance et cette impartialité, conclut l’avocat (…) Cet article est obsolète et caduc. L’USM vous demande de le juger inconstitutionnel. C’est le débat parlementaire qui devra refonder le statut du ministère public (…). L’USM ne conteste pas le fait qu’il appartient au gouvernement de déterminer et de conduire la politique pénale de la Nation, mais il n’est plus possible de justifier sur la base de cet article de la Constitution [art. 20 de la Constitution, ndlr] la maîtrise par le gouvernement de l’action publique conduite par les procureurs ». M^e Paul Mathonnet, qui défend le syndicat de la magistrature, dira, un peu plus tard la même chose. « Nous sommes loin de la figure ancienne du ministère public. Aujourd’hui, ce dernier est le décideur de l’action publique ».

Le 16 octobre dernier, Nicole Belloubet, devant l’USM, avait déclaré être « très attachée au modèle français du ministère public que je qualifierais de troisième voie. Je veux un parquet dont le lien avec le garde des Sceaux n’est pas complètement coupé » (V. Dalloz actualité, 16 oct. 2017, art. T. Coustet isset(node/187126) ? node/187126 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>187126). C’est ce qu’a notamment fait valoir, hier, le représentant du Premier ministre pour qui l’article 5 ne méconnaît pas l’indépendance du parquet puisque le ministère public « exerce librement l’action publique ». Cette indépendance ne s’oppose pas à ce que les procureurs – « compte tenu de la nature de leurs missions » et de leur « place » – soient placés sous l’autorité d’un garde des Sceaux qui conduit la politique pénale de la Nation. Et, précise-t-il, cette hiérarchie n’a rien à voir avec le pouvoir qu’un ministre peut exercer auprès de son administration. Les membres du parquet ont des pouvoirs propres, ils ont une totale liberté de parole – à l’audience – et les instructions qui leur sont adressées sont « strictement » encadrées par la loi. Et puis, l’article 30 du code de procédure pénale n’a pas méconnu « la conception française de la séparation des pouvoirs », ajoute le représentant. Ce n’est « que la codification d’une doctrine constante, conforme à la tradition républicaine, selon laquelle les magistrats du parquet se situent dans une hiérarchie dont le garde des Sceaux est au sommet ». C’est le Conseil constitutionnel qui l’a dit. Mais en 2004, avant la réforme de 2013.

La décision sera rendue le 8 décembre 2017.

« Il faut une évolution mais certainement pas une révolution »
« Plus qu’une question de droit, c’est une question de volonté », a plaidé l’avocat aux conseils Patrice Spinosi qui intervenait pour FO-Magistrats. L’indépendance du parquet est un « serpent de mer » à propos duquel « personne n’a jamais réussi à s’accorder pour son abrogation » et qui a été « à l’agenda successif de tous les gardes des Sceaux ». Ce qu’il faut, selon Patrice Spinosi, « c’est renvoyer au législateur le soin de résoudre lui-même le paradoxe », de légiférer et de moduler les effets dans le temps. Mais aussi, estime-t-il, c’est « une abrogation partielle » qu’il faut opérer. Bref, une réforme « raisonnable » : seuls les liens entre l’exécutif et le parquet doivent être tranchés. Un procureur de la Nation ? La refonte du statut du CSM ? « Il faut une évolution mais certainement pas une révolution », a conclu M^e Spinosi.