Modifications apportées aux équipements commerciaux soumis à autorisation

La période estivale a été riche d’enseignements pour la réglementation d’aménagement commercial. Par deux arrêts importants, le Conseil d’État s’est employé à compléter, méthodiquement, sa construction prétorienne de la réglementation d’aménagement commercial. Les décisions concernent toutes deux le régime juridique de la modification des projets commerciaux soumis à autorisation d’exploitation commerciale mais à des stades de réalisation différents – avant la mise en œuvre effective du projet pour la première espèce (contentieux du permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale modificatif), plusieurs années après sa réalisation pour la seconde espèce (contrôle au fond opéré par les commissions d’aménagement commercial).

Rappelons au préalable qu’en dehors de certains secteurs spéciaux institués par la loi, toute création ou extension d’un commerce de détail ou d’un ensemble commercial d’une surface supérieure à 1 000 m² (C. com., art. L. 752-1) nécessite la délivrance d’une autorisation préalable (l’autorisation d’exploitation commerciale – AEC) par une commission ad hoc (la commission départementale d’aménagement commercial – CDAC) statuant sur la conformité du projet au regard des multiples critères listés à l’article L. 752-6 du code de commerce. Lorsque le projet nécessite un permis de construire, la demande d’AEC est déposée et instruite en parallèle de l’autorisation d’urbanisme, et l’autorité compétente en matière de permis de construire devra refuser celui-ci en cas d’avis défavorable de la commission. En revanche, dans le cas d’un avis favorable de la commission, le maire délivrera le permis, qui vaudra à la fois permis de construire et AEC. Lorsque le projet ne requiert pas d’autorisation de construire, la demande d’AEC est directement instruite par la commission départementale.

L’intérêt pour agir du concurrent en matière de permis modificatif « d’adaptation » nécessitant une nouvelle AEC, en cours de réalisation du projet

Dans la première affaire du 16 juillet 2025, un maire avait délivré à une société un permis de construire valant AEC, lequel avait été transféré à un autre porteur de projet, pour une opération portant (entre autres) création d’une surface commerciale. Le nouvel opérateur avait demandé un permis modificatif pour un projet dont le volet commercial était amendé. La nouvelle AEC avait été tacitement accordée par la CDAC. Saisie par un concurrent, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) donnait elle aussi son consentement au projet et le maire délivrait dans la foulée l’autorisation modificative. La Cour administrative d’appel de Marseille, ayant ensuite à connaître du volet commercial du permis modificatif, avait rejeté le recours du requérant concurrent pour défaut d’intérêt lui donnant qualité pour agir contre l’AEC du permis modificatif. Saisi de la question en cassation, le Conseil d’État devait résoudre le problème de la détermination de l’intérêt pour agir du concurrent contre le volet commercial d’un permis de construire valant AEC modificatif.

L’article L. 752-15 in fine du code de commerce, relatif aux projets commerciaux soumis à autorisation, dispose que lorsqu’en cours d’instruction ou lors de sa réalisation, un tel projet subit des « modifications substantielles au regard des critères énoncés à l’article L. 752-6 [C. com.] », une « nouvelle demande » d’AEC est nécessaire, laquelle, une fois accordée par la CDAC ou la CNAC, se substitue à la précédente AEC. Inscrite en miroir à l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, relatif au permis de construire valant AEC, la même règle commande qu’une nouvelle AEC soit demandée en cas de modification commerciale revêtant un caractère substantiel en cours de réalisation d’un projet dont la partie urbanistique n’est pas affectée. En revanche, lorsque la demande de permis modificatif ne s’accompagne pas d’une telle « modification substantielle », la commission départementale n’a pas à être saisie.

Mais quid lorsque les modifications apportées en cours de réalisation du projet impliquent également, outre de substantielles modifications de la partie commerciale, un amendement des travaux projetés au titre du droit commun de l’urbanisme ? Le législateur, en effet, n’a pas prévu une telle hypothèse, laquelle nécessitait donc une clarification de la part du juge administratif. Le rapporteur public sur l’affaire, Cyrille Beaufils, proposait un raisonnement par analogie avec les règles déterminant la portée du contrôle opéré par les commissions pour les AEC « pures et simples ». « Nous voyons mal », expliquait-il dans ses...