Saisies et confiscations pénales : un droit en pleine évolution

La rédaction : La loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation pénales est entrée en vigueur il y a désormais un peu plus de dix ans. Quel bilan dressez-vous des dix années de mise en œuvre de ce texte ?

Lionel Ascensi : L’adoption de ce texte a constitué une évolution législative majeure, surtout si l’on relève qu’elle a succédé à celle de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 qui a refondu l’article 131-21 du code pénal afin d’étendre le champ d’application de la peine complémentaire de confiscation et d’en diversifier l’objet, et qu’elle n’a ensuite eu de cesse d’être suivie de réformes plus ponctuelles destinées à parfaire le dispositif : en particulier les lois n° 2012-409 du 27 mars 2012 et n° 2013-1117 du 6 décembre 2013. Il faut avoir à l’esprit qu’au cours de cette période, à s’en tenir aux confiscations, le législateur a étendu à tous les crimes et délits punis de plus d’un an d’emprisonnement la possibilité pour le juge répressif de confisquer l’instrument, l’objet et le produit de l’infraction, qu’il a généralisé la faculté de prononcer ces peines en valeur, qu’il a fait encourir la confiscation des biens dont la preuve de l’origine licite n’est pas rapportée aux auteurs des crimes et délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement et leur ayant procuré un profit, et enfin qu’il a augmenté le nombre des infractions étant réprimées de la peine de confiscation de patrimoine. Cette évolution est considérable !

C’est dans ce contexte de droit pénal substantiel qu’a été adoptée la loi du 9 juillet 2010 qui, pour garantir l’exécution de la peine complémentaire de confiscation ainsi plus fréquemment encourue, a opéré ce que l’on peut voir comme un véritable changement de paradigme en concevant les saisies pénales, non plus seulement dans une perspective probatoire, mais dorénavant aussi patrimoniale, en permettant le placement sous main de justice de biens au seul motif qu’ils sont confiscables. C’est dans ce but qu’ont été créées par ce texte les nouvelles procédures de saisies spéciales organisées par les articles 706-141 à 706-158 du code de procédure pénale, de même qu’a été instituée l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, l’AGRASC, qui a célébré il y a peu de temps son dixième anniversaire.

Avec dorénavant un recul d’une dizaine d’années, on ne peut que relever combien les magistrats, conformément à ce qu’était la volonté qui avait été exprimée par le législateur, se sont saisis de ces nouveaux instruments. Ceci étant, cette mise en œuvre a presque immédiatement provoqué l’émergence d’un contentieux particulièrement intense et technique devant les cours d’appel et la Cour de cassation. Ce contentieux s’explique bien sûr par le nombre et la nouveauté des textes mis en œuvre et les nombreuses interrogations qu’elle pose, l’importance des enjeux financiers sous-jacents, mais aussi la complexité d’une matière qui est aux frontières du droit pénal et du droit civil des biens, du droit des régimes matrimoniaux, des procédures civiles d’exécution ou encore des procédures collectives… Ce n’est bien sûr pas un hasard si, dans un passé récent, deux procédures de demandes d’avis entre chambres de la Cour de cassation ont concerné précisément les saisies et confiscations, tant la matière se prête à la mise en œuvre de cette procédure.

L’importance de ce contentieux a permis à la chambre criminelle de développer une jurisprudence particulièrement importante. La section économique et financière de la chambre rend ainsi des décisions en la matière à chacune de ses audiences, fréquemment en formation ordinaire, c’est-à-dire toute la section réunie. Ce sont plusieurs centaines de décisions qui ont été rendues en à peine dix ans. Cette jurisprudence est caractérisée par une recherche d’équilibre entre le souci d’interpréter les nouveaux textes conformément à la volonté des législateurs interne et européen qui est de développer les possibilités de saisies et confiscations pour « garantir que le crime ne paie pas », pour employer une expression de la Commission européenne, et la préoccupation que soient garantis les droits fondamentaux des personnes concernées. La mise en œuvre du contrôle de proportionnalité n’est pas le moindre des exemples de cette dernière préoccupation. De même, la chambre criminelle a transmis à plusieurs reprises des questions prioritaires de constitutionnalité en la matière, en particulier lorsqu’il lui est apparu que tel ou tel aspect du dispositif législatif était susceptible de porter atteinte aux droits de tiers de bonne foi. Cette préoccupation est d’ailleurs également celle de la Cour de justice de l’Union européenne si l’on en croit une récente décision (CJUE 14 janv. 2021, Okrazhna prokuratura – Haskovo et Apelativna prokuratura – Plovdiv/OM, aff. C-393/19, Dalloz actualité, 17 févr. 2021, obs. H. Diaz).

La rédaction : Selon vous, l’évolution que vous décrivez est-elle achevée ?

Lionel Ascensi : Je ne le crois pas. Sans doute les évolutions les plus récentes qu’a connues la matière sont-elles de moindre importance que celles résultant des lois adoptées entre 2007 et 2013. Ceci étant, l’examen de l’actualité législative de l’année écoulée démontre largement que l’évolution n’est pas achevée. Elle est même encore très riche.

Songeons par exemple à la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 qui a modifié les articles 41-5 et 99-2 du code de procédure pénale pour permettre l’affectation avant jugement aux services judiciaires de biens meubles placés sous main de justice, ou bien encore à la loi n° 2021-401 du 8 avril 2021 qui a inscrit à l’article 706-160 du code de procédure pénale, parmi les compétences de l’AGRASC, celle de mettre les immeubles confisqués qui lui ont été confiés à la disposition de certaines personnes morales, comme les associations reconnues d’utilité publique. Le décret d’application de ce texte vient d’ailleurs d’être tout juste publié au Journal officiel (décr. n° 2021-1428 du 2 nov. 2021). Il s’agit d’un dispositif de réaffectation sociale des biens confisqués inspiré de la législation antimafia italienne qui, outre l’intérêt évident qu’il présente pour celles et ceux qui en bénéficient, permet à l’État d’afficher le résultat concret du travail des services d’enquête et de l’institution judiciaire en matière de lutte contre la délinquance et la criminalité.

Par ailleurs, dans le domaine spécifique des affaires dites de « biens mal acquis », correspondant aux investissements réalisés en France par certains dirigeants d’États étrangers et leurs proches au moyen de fonds détournés du budget de ces États ou issus de la corruption, l’on pourrait citer les dispositions de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 qui permettent dorénavant la restitution aux populations des États concernés de la valeur liquidative des biens confisqués aux personnes condamnées. En pratique, cette restitution prendra la forme de l’ouverture de crédits budgétaires au sein d’une mission placée sous la responsabilité du ministère des Affaires étrangères, ce qui permettra de financer des actions de coopération et de développement dans les pays concernés. Cette adoption est heureuse, car elle met le droit français en conformité avec les engagements internationaux issus de l’article 57 de la Convention des Nations unies contre la corruption du 31 octobre 2003 (convention de Mérida).

Soulignons enfin les nouvelles dispositions qui ont été récemment adoptées à la suite des décisions du Conseil constitutionnel qui, sur saisine de la chambre criminelle, a considéré à deux reprises que l’absence de dispositions prévoyant que les propriétaires non poursuivis pénalement de biens dont la confiscation est envisagée par la juridiction de jugement, doivent être mis en mesure de présenter leurs observations à cet égard, méconnaît le droit des intéressés à un recours juridictionnel effectif, ainsi que le respect des droits de la défense (Cons. const. 23 avr. 2021, n° 2021-899 QPC, et 23 sept. 2021, n° 2021-932 QPC). La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire qui vient d’être adoptée modifie ainsi, notamment, l’article 131-21 du code pénal en lui ajoutant un nouvel alinéa disposant que, lorsque la peine de confiscation porte sur des biens sur lesquels un tiers autre que le condamné dispose d’un droit de propriété, cette peine ne peut être prononcée si ce tiers, à condition que son titre soit connu ou qu’il ait réclamé cette qualité au cours de la procédure, n’a pas été mis en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement. Naturellement, il appartiendra à la chambre criminelle et au Conseil constitutionnel, le cas échéant, de dire si ces dispositions garantissent suffisamment les droits des tiers.

La rédaction : Vous évoquez la problématique des « biens mal acquis ». Plus généralement, quelles ont été les évolutions en matière d’entraide judiciaire internationale ?

Lionel Ascensi : C’est un domaine qui n’a pas non plus échappé aux évolutions législatives.

La loi du 9 juillet 2010 a en effet inséré dans le code de procédure pénale des dispositions qui sont applicables lorsque la demande d’entraide aux fins de saisie ou de confiscation émane des autorités d’un État qui n’est pas membre de l’Union européenne : ce sont les articles 694-10 à 694-13 en matière de saisie, et 713-36 à 713-41 s’agissant des confiscations. Ces textes, dont la rédaction pourrait sans doute être améliorée, sont néanmoins demeurés inchangés depuis leur entrée en vigueur.

La matière est au contraire plus dynamique lorsque la question se pose avec un État membre de l’Union européenne. Jusque dans un passé récent, ce domaine se trouvait régi par deux décisions-cadres qui avaient été transposées par le législateur français aux articles 695-9-1 à 695-9-30 du code de procédure pénale, qui constituent les dispositions de transposition de la décision-cadre 2003/577/JAI, et 713 à 713-35, qui sont quant à eux les textes de transposition de la décision-cadre 2006/783/JAI. Les derniers de ces textes avaient d’ailleurs été introduits par la loi du 9 juillet 2010. Or – sauf en ce qui concerne la République d’Irlande et le Royaume du Danemark qui ne sont pas liés par le nouveau texte – s’appliquent dorénavant, depuis le 19 décembre 2020, les nouvelles dispositions du règlement (UE) 2018/1805 du 14 novembre 2018. C’est un texte très important, bien sûr en raison de sa nature le rendant directement applicable – ce qui était l’objectif de la Commission qui avait déploré une mise en œuvre insuffisamment uniformes des décisions-cadres –, mais également en raison de certaines des règles qu’il contient : outre le fait que le texte uniformise les règles applicables en matière de gel et de confiscation, ce qui va dans le sens de la simplification, il organise l’entraide en cas de saisie et de confiscation « élargies » (c’est-à-dire portant sur des biens qui n’ont aucun lien avec l’infraction), il ne contient que des motifs facultatifs de refus d’exécution, il accélère la procédure d’exécution en imposant le respect de stricts délais, ou encore il fait du risque de violation d’un droit fondamental énoncé dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne un motif de non-exécution – il est vrai à des conditions strictes et très discutées entre la Commission, le Conseil et le Parlement. Il ne manquait au règlement que des dispositions de droit interne organisant sa mise en œuvre et il est regrettable que ces dispositions n’aient pas été adoptées avant l’entrée en application du texte. Quoi qu’il en soit, c’est désormais chose faite puisque la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire insère de nouvelles dispositions à ce propos dans le code de procédure pénale.

La rédaction : Doit-on s’attendre à de nouvelles réformes ?

Lionel Ascensi : C’est probable ! Il faut en effet songer qu’ont pour l’instant été adoptées seulement certaines des nombreuses propositions d’évolution contenues dans le rapport déposé en novembre 2019 par les députés Jean-Luc Warsmann et Laurent Saint-Martin, évaluant le dispositif français de saisies et confiscations (Investir pour mieux saisir, confisquer pour mieux sanctionner, nov. 2019). Citons par exemple la création d’antennes régionales de l’AGRASC, pour l’instant à Lyon et Marseille, mais bientôt à Lille et Rennes, si l’on en croit de récentes déclarations du garde des Sceaux. Il reste que de nombreuses propositions n’ont pas reçu de traduction législative. L’on pourrait prendre pour exemple l’instauration d’une procédure d’enquête post-sentencielle, permettant d’identifier le patrimoine de la personne condamnée et ainsi de ramener à exécution les confiscations en valeur prenant la forme de condamnations pécuniaires. Plusieurs pays européens, comme le Royaume-Uni, ont dans leur droit positif des procédures très sophistiquées de ce type, et il ne serait pas inutile de poursuivre une réflexion en ce sens pour diversifier les formes de confiscation, ce qui constitue un facteur d’individualisation de la peine. Des réflexions sont également en cours, du côté de l’Assemblée nationale, pour permettre la réaffectation sociale des biens meubles confisqués, puisqu’il est vrai que les dispositions issues de la loi du 8 avril 2021 ne concernent que les immeubles. C’est dire que l’évolution de la matière n’est pas achevée !

Propos recueillis par Laurent Dargent, Rédacteur en chef