Il est fait grand cas de la nomination récente d’Agnès Saal dans l’emploi d’expert de haut niveau pour exercer les fonctions de haut fonctionnaire à l’égalité, la diversité et la prévention des discriminations auprès du secrétaire général du ministère de la culture.
Une telle nomination entre dans les emplois auxquels une administratrice générale de l’État, grade de madame Saal, a vocation à accéder. Il s’agit en effet d’un emploi de la haute fonction publique d’État qu’une haute fonctionnaire telle que madame Saal, énarque ayant occupé plusieurs postes d’importance et dont la compétence a toujours été reconnue, peut occuper.
Elle ne devrait pas justifier le moindre commentaire de la presse et des réseaux sociaux, donc.
Et pourtant…
Qui ne se souvient pas de « l’affaire Agnès Saal » ? Alors directrice de l’Institut national d’audiovisuel (INA), elle avait dû démissionner le 28 avril 2015 à la suite de la révélation de frais excessifs de taxi remboursés par l’établissement – plusieurs dizaines de milliers d’euros en dix mois pour plusieurs centaines de courses, dont une partie pour sa famille.
Au-delà de la démission de son emploi de directrice de l’INA, madame Saal avait été sanctionnée en janvier 2016 par décret du président de la République, après avis de la commission de discipline, d’une exclusion temporaire de fonctions de deux ans, avec un sursis de dix-huit mois, autrement dit d’une privation de tout salaire, sans perception d’aucune indemnité chômage, pendant six mois.
Une sanction a donc bien été infligée à la fonctionnaire qui a reconnu sa faute1 et remboursé une partie des frais indûment pris en charge par l’INA.
Mais était-elle proportionnée à la faute commise ? C’est la première question qui doit se poser.
En outre, la ministre2 avait alors décidé en juin 2015 de dénoncer les faits au procureur par le biais du fameux article 40 du code de procédure pénale, ce qui a abouti à la condamnation de madame Saal à 4 500 € d’amende et trois de mois d’emprisonnement avec sursis pour des faits similaires alors qu’elle était Directrice du centre Georges-Pompidou. Les deux jugements définitifs du 11 avril 2016 ont été rendus suivant la procédure du plaider coupable et ont été retranscrits sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire de la fonctionnaire.
Un fonctionnaire condamné pénalement pour détournement de fonds publics peut-il (doit-il ?) être révoqué ? C’est la seconde question qui agite non seulement l’opinion publique mais également tout fonctionnaire, car nombreux sont ceux qui pensent que la moindre mention au casier judiciaire doit nécessairement entraîner leur révocation.
Sur la proportionnalité de la sanction au regard des faits commis, une première réserve doit immédiatement être faite : les informations prises en compte résultent de la presse et non de l’analyse des pièces du dossier qui n’a jamais été en possession de l’auteure de ces lignes.
Il semble cependant établi que la sanction prononcée ait été celle d’une exclusion temporaire de deux ans avec un sursis de dix-huit mois.
Mais que dit la jurisprudence administrative sur le degré de sanction justement proportionnée en cas de manquement au devoir de probité ?
En réalité, la lecture de Legifrance révèle une grande sévérité du juge administratif quant aux détournements de fonds publics.
Hasard du calendrier, le Conseil d’État vient, le 16 août dernier, de rendre un arrêt par lequel il a considéré que le garde des Sceaux avait pu révoquer un magistrat judiciaire, substitut du procureur, en se fondant sur « des carences professionnelles d’une particulière gravité incompatibles avec les devoirs de son état de magistrat et une méconnaissance de ses devoirs de prudence et d’impartialité à l’occasion de la rédaction d’un courrier adressé à un avocat pour servir dans une procédure devant une juridiction étrangère ainsi que sur des déclarations mensongères auprès de l’administration fiscale concernant ses frais professionnels et le versement d’une pension alimentaire »3.
Toujours très récemment, la cour administrative d’appel de Nantes a considéré comme proportionnée la révocation du directeur du planétarium de Nantes à raison du « vol d’un canapé destiné au planétarium, de l’utilisation abusive d’un véhicule de service à des fins personnelles, de la violation des règles applicables au sein de la collectivité en matière de marchés publics et de l’attribution d’avantages indus au titre des jours de récupération et des congés »4.
La cour administrative d’appel de Nancy a même été jusqu’à préciser, s’agissant de la révocation de la responsable du service d’accueil et d’accompagnement social du centre communal d’action sociale de Besançon ayant commis des faits d’utilisation frauduleuse de bons de transport pour un montant de 1 733 € que « la décision en litige n’est pas fondée sur le montant des détournements commis mais sur leur existence même »5.
La violation du devoir de probité est d’ailleurs indépendante de tout enrichissement personnel : la révocation a été considérée comme justifiée dans le cas d’un fonctionnaire chargé de recueillir les dossiers de demande de passeport avant leur transmission par voie dématérialisée à la préfecture pour instruction par les services de l’État et qui a « dérobé, à huit reprises entre les mois d’avril et octobre 2013, afin de permettre à certains usagers, à savoir des amis, des connaissances ou leurs parents, de ne pas acquitter les timbres fiscaux afférents aux demandes de passeport, des timbres originaux dans des dossiers déjà instruits et archivés en mairie et les a remplacés par des photocopies en couleur »6.
En d’autres termes, il est probable que la sanction de la révocation, si elle avait été prononcée, n’aurait pas été considérée comme disproportionnée par le Conseil d’État.
Pour autant, l’autorité disciplinaire – en l’occurrence le président de la République – a tout à fait le droit de prononcer une sanction plus clémente. C’est en effet uniquement en cas de sanction « hors de proportion » avec les faits commis que le juge administratif peut en prononcer l’annulation7, et tel n’est pas le cas en l’espèce puisque c’est la sanction immédiatement inférieure à la révocation qui a été prononcée.
Autre chose est l’inscription au B2 de la fonctionnaire d’une condamnation pour détournement de fonds publics.
Comme cela a pu être exposé à l’occasion d’une autre affaire8, il n’y a pas d’automaticité entre une sanction pénale et une sanction disciplinaire : lorsque les faits qui ont par la suite fait l’objet d’une condamnation pénale ont déjà été sanctionnés sur le plan disciplinaire, aucune nouvelle sanction disciplinaire ne peut intervenir car elle méconnaîtrait alors le principe non bis in idem, en vertu duquel les mêmes faits ne peuvent donner lieu à plus d’une sanction de même nature9.
Et il a été récemment rappelé que le fait qu’une mention soit portée sur le casier judiciaire d’un fonctionnaire n’emporte pas automatiquement sa révocation : l’autorité doit engager une procédure disciplinaire10 et on retombe donc sur la prohibition découlant de non bis in idem si les faits à l’origine des procédures sont les mêmes.
La question qui pourrait se poser en l’espèce est de savoir quels faits ont motivé la sanction disciplinaire de madame Saal : les détournements de l’INA et du centre Pompidou ou uniquement ceux relatifs à l’INA ? Dans cette deuxième hypothèse, il aurait été envisageable de saisir de nouveau le conseil de discipline afin de statuer sur cette faute constituée par les détournements de fonds publics au préjudice du centre Georges-Pompidou.
Quoi qu’il en soit, et même si on peut s’interroger sur la sanction qui aurait été infligée à un fonctionnaire qui n’aurait pas appartenu à la haute fonction publique de l’État, les sanctions disciplinaires et pénales sont aujourd’hui définitives, et madame Saal tient de son statut le droit de recevoir une affectation correspondant à son grade11. Or, aujourd’hui administratrice générale à l’échelon spécial – le plus élevé de ce grade qui est le plus haut de la fonction publique –, elle occupera nécessairement des fonctions si ce n’est prestigieuses, mais tout du moins élevées, qui correspondent à ses compétences.
C’est pourquoi sa nomination pour exercer les fonctions de haut fonctionnaire à l’égalité, la diversité et la prévention des discriminations auprès du secrétaire général du ministère de la culture ne peut être critiquée, en droit tout du moins.
1. Le Monde, 11 janv. 2016.
2. Fleur Pellerin.
3. CE 16 août 2018, n° 407541.
4. CAA Nantes, 16 mars 2018, n° 16NT01792.
5. CAA Nancy, 26 oct. 2017, n° 16NC00536.
6. CAA Versailles, 26 oct. 2017, n° 17VE00847.
7. CE 6 avr. 2016, n° 389821, Université Lumière Lyon II, AJDA 2016. 1723 
; AJFP 2016. 231 , Commentaire E. Aubin .
8. L’affaire Benalla ou quand la rapidité n’est pas mère de sécurité (juridique), Dalloz actualité, Le droit en débats, 20 juill. 2018, par L. Carrère.
9. CE 4 mars 1988, n° 64124.
10. CE 5 déc. 2016, n° 380763, Université de La Nouvelle Calédonie, Lebon ; AJDA 2016. 2353 ; AJFP 2017. 111, et les obs.
11. CE 6 nov. 2002, n° 227147, Guisset, Lebon ; AJDA 2002. 1440 , chron. F. Donnat et D. Casas ; AJFP 2003. 34, et les obs. ; RFDA 2003. 984, concl. J.-H. Stahl .
