Le projet de réforme de la police judiciaire a été adopté par la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (LOPMI), et plus précisément au sein d’un rapport annexé à cette loi - un choix de véhicule loin d’être anodin.
Présentée au sein du Livre blanc sur la sécurité intérieure de 2020, la réforme de la police judiciaire est un des axes du renouvellement de la doctrine de l’État en matière de sécurité. Désormais, « les forces de sécurité intérieure doivent appréhender leurs missions selon une approche plus intégrée : dépasser les frontières des services pour privilégier un regard transversal ». Afin d’y parvenir, une évolution majeure dans la gouvernance de la Police nationale est préconisée : la départementalisation de la police judiciaire, soit le démantèlement de l’organisation des services de police judiciaire pour une réorganisation en filière au niveau de chaque département, aux côtés des autres sections des forces de l’ordre, commandée par une direction unique directement rattachée au préfet.
Cette évolution prévoit de rompre avec le mode d’organisation autonome ayant prévalu jusque-là. En effet, la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), bien que rattachée organiquement à la Direction générale de la police nationale (DGPN), déployait ses quelques 5 700 agents au sein d’un maillage territorial spécifique, comprenant, en plus des neufs services centraux, huit directions zonales de police judiciaire, qui dirigeaient des directions territoriales, elles-mêmes ayant autorité sur des services locaux de police judiciaire2. Le projet de départementalisation de la police judiciaire annonce donc la fin du maillage particulier de la Direction centrale de la police judiciaire, dont le centre de gravité du commandement se situait jusque-là au niveau zonal, en calquant sa réorganisation sur celle de la majeure partie des effectifs de la police administrative, agencée en directions départementales de sécurité publique3.
Ce projet d’évolution, même s’il prévoit de conserver des filières spécialisées de police judiciaire au sein de chaque département, mutualise les effectifs de la police judiciaire qui exercent à temps plein des missions d’investigation, avec ceux de la sécurité publique, qui y dédient seulement une partie de leur temps de travail. La réforme tranche ainsi avec l’opposition traditionnelle de la police judiciaire à la police dite administrative4. En effet, si les titulaires des pouvoirs de police judiciaire et administrative peuvent être les mêmes, les mesures et la finalité de leur action diffèrent. La police judiciaire réprime des infractions qui ont été ou sont commises ; tandis que la police administrative prévient les infractions et maintient l’ordre5. Cette distinction, initiée dès la Révolution française, codifiée dans le code d’instruction criminelle de 18086, puis actée par la jurisprudence7, découle de la séparation des pouvoirs et a de nombreuses conséquences, notamment sur le régime des actes effectués8. La réforme tranche également avec l’esprit ayant présidé à la création de l’ancêtre de la police judiciaire actuelle, les Brigades du Tigre en 1907, conçues par le Président Georges Clémenceau et le préfet Célestin Hennion comme une force mobile et indépendante9.
La réforme de la police judiciaire semble donc purement organique. En théorie, les missions de la police judiciaire, telles qu’énoncées par le code de procédure pénale, demeurent inchangées. La police judiciaire a toujours pour fonction principale d’enquêter et de collecter les preuves servant à l’établissement de la vérité judiciaire10. Ses agents demeurent, pour ce faire, placés sous la direction et le contrôle des magistrats11.
Cependant, limiter l’analyse de la réforme au constat de l’absence de modification de dispositions légales prévoyant l’exercice des missions de police judiciaire néglige, d’une part, l’importance de la structuration institutionnelle dans l’exercice des missions de police judiciaire ; et d’autre part, la réalité de la mise en œuvre des dispositions procédurales dans l’enquête pénale. La réforme de la police judiciaire cristallise en réalité, pour le juriste tout comme pour le justiciable, plusieurs enjeux majeurs. En effet, tant dans la méthode adoptée, que dans la substance de la réorganisation prévue, les entailles aux processus et principes démocratiques affleurent.
Une réforme conduite dans le silence de la loi
La procédure d’adoption de cette réforme ne satisfait pas aux standards de la production normative classique. Le contournement de procédure est évident dès lors qu’il est constaté que la réforme est contenue dans un rapport – au sein de deux paragraphes –, certes annexé à une loi, mais dont la valeur légale est inexistante. Cette défaillance originelle neutralise de manière subséquente toute la chaîne de contrôle qui concourt à l’élaboration d’une loi de qualité – absence de valeur normative des amendements, retenue voire absence de contrôle du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel12.
En outre, l’absence de valeur normative aggrave les conséquences d’autres faiblesses législatives du véhicule de cette réforme adopté via la procédure accélérée, et marquée par le parachronisme du lancement des missions d’information13. Le caractère virtuel de cette réforme porte ainsi atteinte au principe de légalité, ainsi qu’aux principes d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi.
Une réforme préjudiciable à la conduite des enquêtes
La réforme de la police judiciaire contient deux autres enjeux majeurs en droit, relatifs à la substance de ses dispositions. D’une part, en instituant des directeurs départementaux de la police directement sous les ordres du préfet, la réforme s’insinue au cœur du jeu – au sens de l’espace ménagé pour le mouvement aisé d’un objet – caractéristique du statut de la police judiciaire en France. En effet, les fonctionnaires de la police judiciaire sont sous l’autorité hiérarchique du ministère de l’Intérieur, mais ils répondent, dans l’exercice de leurs missions, à l’autorité judiciaire. La police judiciaire jouit donc d’un statut particulier, caractérisé par une dépendance fonctionnelle à l’égard de l’autorité judiciaire, qui se traduit par un triptyque : les magistrats dirigent l’action de la police judiciaire14 ; ils la surveillent15 ; ils en contrôlent la régularité16.
En plaçant au niveau de chaque département, des filières investigation commandées par un directeur de la police lui-même sous les ordres du préfet de police, la réforme de la police judiciaire modifie les règles du jeu de la police judiciaire. En raffermissant le contrôle du pouvoir exécutif sur la police judiciaire, elle affaiblit mécaniquement le lien avec l’autorité judiciaire. Ce lien est pourtant essentiel à maints égards : la police judiciaire est un auxiliaire de justice, doté de pouvoirs coercitifs, qu’il s’agit de contrôler. À cet égard, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser dans sa jurisprudence les conditions dans lesquelles l’autorité judiciaire peut assurer sa mission constitutionnelle de gardienne des libertés individuelles : il faut que sa garde puisse être directe, rapide et effective17. En dépit des propositions anciennes qui font du rattachement d’une police judiciaire à l’autorité judiciaire un vecteur d’efficacité de l’action de la justice et un axe de progrès dans le contrôle des atteintes aux droits fondamentaux18, la réforme de la police judiciaire opère le mouvement contraire. La voie choisie pourrait s’avérer préjudiciable pour la garantie des libertés individuelles, pour l’effectivité des poursuites judiciaires et pour la lutte contre l’impunité.
En outre, c’est l’indépendance des enquêtes, et donc de la justice, qui sont directement menacés par cette réorganisation19. En effet, la réforme affirme que « le directeur unique de la police pourra allouer les forces en fonction des priorités opérationnelles : sécurité du quotidien, démantèlement des trafics, lutte contre l’immigration clandestine »20. Même si en réalité, les parquets et les préfets coopèrent déjà l’échelle des territoires, les protocoles de répartition des compétences ne sont pas contraignants pour les parquets21. Les auditions réalisées par la mission d’information de l’Assemblée nationale, notamment de la conférence nationale des procureurs de la République, estimaient que le risque d’atteinte à l’indépendance de la justice était certes marginal, mais néanmoins existant, et particulièrement dans le cas des enquêtes liées à la probité des élus22. Les garanties données par le ministre de l’Intérieur sur ce point demeurent floues : des équipes indépendantes de l’autorité du directeur départemental de la police pourraient être créées spécialement pour ces infractions d’atteinte à la probité23. Cet ajout démontre néanmoins que la menace est réelle. Le texte affirme ainsi très clairement que ce directeur unique de la police nationale, sous les ordres directs du préfet, dont aucune garantie n’est donnée quant aux conditions de sa nomination, sera décisionnaire quant à l’allocation des moyens et donc nécessairement informé des besoins.
Par ailleurs, par la restructuration que la réforme induit au niveau départemental – c’est-à-dire par l’instauration d’un centre de gravité et d’autorité situé au niveau départemental, dans un rapport de force défavorable à l’autorité judiciaire –, la réforme réduit de facto la compétence territoriale des officiers de police judiciaire et limite la latitude du libre choix du service enquêteur par les magistrats. La compétence territoriale extensible des officiers de police judiciaire répond à la nécessité d’une mobilité adaptée à la criminalité particulièrement complexe sur laquelle la police judiciaire enquête. Le dispositif de répression de la criminalité la plus grave, soit la criminalité organisée, répond à cet enjeu de complexité en conférant une compétence temporelle étendue aux enquêtes sur ces affaires multi-infractionnelles et internationales. Là encore, la réforme de la police judiciaire s’inscrit à contre-courant des nécessités de cette lutte : dans le contexte de crise de l’investigation touchant particulièrement les officiers de police judiciaire en sécurité publique24, il est hautement probable que le temps et les compétences de la police judiciaire la plus spécialisée soient détournés pour résoudre des affaires de moindre gravité qui embolisent les commissariats, au détriment d’autres contentieux. À cet égard, la nomination en juillet des nouveaux directeurs départementaux de police n’a pas rassuré les acteurs du monde judiciaire : sur les 90, seulement 7 sont issus de la police judiciaire25. Ce détournement risque de se faire au détriment de la fonction spécifique de la police judiciaire dans le procès pénal, dont elle est l’instrument premier d’administration de la preuve26, qui dans le système procédural français, est libre mais se doit d’être légale et écrite. L’altération des conditions d’exercice des compétences de la police judiciaire pourrait ainsi atteindre sa raison d’être.
La dissolution de la police judiciaire avec les effectifs de la sécurité publique au niveau départemental et l’adjonction d’un commandement protecteur des intérêts de l’exécutif au détriment de ceux de l’autorité judiciaire mettent en danger l’effectivité de la lutte contre l’impunité pour les infractions les plus graves et les plus attentatoires à la société27 et fragilisent le respect des droits fondamentaux des justiciables. Dans le contexte de mise en œuvre d’une politique sécuritaire du chiffre et de la crise qui affecte les enquêteurs de la sécurité publique, la création de ces filières investigation risque de vider de sa substance la compétence matérielle de la police judiciaire, en limitant fortement sa capacité à enquêter sur l’ensemble du spectre des infractions contenues dans le code pénal, y compris les plus complexes, demandant la mise en œuvre de procédures particulières.
Vers une politique pénale de sécurité ?
Cette réforme s’inscrit dans un contexte marqué par certaines tendances. En modifiant les équilibres préexistant au sein de l’institution de la police, la réforme poursuit le mouvement de priorisation de la sécurité publique initié à la fin des années 1990, comme réponse à la politisation de la petite délinquance28. Cette tendance est alimentée par la dynamique de la « bureaucratie performante »29, héritée du New Public Management instauré dans les années 1990. La police, dans son ensemble, n’est pas exempte de ces injonctions à objectiver et quantifier, qui affectent profondément la mise en œuvre de ses missions30. Or, la police fait face à un problème de « stocks », essentiellement constitué d’infractions de petite et moyenne délinquance, que les commissariats ne parviennent pas à traiter31. Le législateur a présenté la réforme de la police judiciaire au cœur d’une réforme visant à accroître le partage d’information et les synergies au sein de la Police nationale ; mais la réorganisation prévue a davantage été interprétée comme une intention de mettre au service de la sécurité publique des effectifs judiciaires, afin d’accélérer le traitement du « petit » judiciaire chronophage du quotidien.
On doit au juriste allemand R. Von Jhering l’expression « ennemie jurée de l’arbitraire, la forme est la sœur jumelle de la liberté »32. L’adage est connu en matière pénale et justifie que le non-respect du formalisme des actes d’enquête soit une source de nullité de la procédure. La réforme de la police judiciaire a été présentée comme une simple réorganisation de la police nationale, dans une forme de déni vis-à-vis du fait que la forme est consubstantielle à l’exercice des compétences et l’effectivité des prérogatives des acteurs du procès pénal.
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 énonce que « la garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée »33. Quel est donc l’avantage de tous dans cette réforme de la police judiciaire ? Il semble que le législateur ait souhaité réorienter l’action sélective de cette police afin de garantir, comme l’écrivait Michel Foucault, que « le pouvoir policier [porte] “sur tout” (…), la poussière des événements, des actions, des conduites, des opinions – “tout ce qui se passe” ; l’objet de la police, ce sont ces “choses de chaque instant” »34. L’instauration d’un tel continuum répressif a cependant un coût : celui des principes fondamentaux de l’État de droit que sont la séparation des pouvoirs et l’indépendance de la justice.
1. V., N. Bellurot et J. Durain (2023). Rapport d’information n° 387 fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur l’organisation de la police judiciaire, Sénat ; v. U. Bernalicis et M. Guévenoux (2023). Rapport d’information n°821 fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur la police judiciaire dans la police nationale, Assemblée nationale ; v. encore, IGAS, IGPN, IGJ, (2023). Bilan de la création des Directions territoriales de la police nationale et des Directions départementales de la police nationale.
2. Décr. n° 2020-1776 du 30 déc. 2020 portant organisation des services territoriaux de police judiciaire de la police nationale a modifié l’organisation de la DCPJ en services interrégionaux, art. 7.
3. Il est à noter que la départementalisation ne concerne pas les services de police judiciaire parisiens, puisque ces derniers sont déjà organisés de manière spécifique.
4. J. Pradel, Procédure pénale, 20e éd., 2019, Cujas, p. 363.
5. CE 11 mai 1951, Cts Baud ; T. confl. 7 juin 1951, Dame Noualek.
6. J.-M. Berlière et R. Lévy, Histoire des polices en France : de l’ancien régime à nos jours (revue et mise à jour), Nouveau monde poche, p. 108.
7. CE 11 mai 1951, préc. ; T. confl. 7 juin 1951, préc.
8. H. Vlamynck, Droit de la police, 7e éd., Vuibert droit, 2021.
9. J.-M. Berlière et R. Lévy, Histoire des polices en France : de l’ancien régime à nos jours, op. cit.
10. C. pr. pén., art. 14.
11. C. pr. pén., art. 41-1 (procureur) ; C. pr. pén., art. 14, al. 2 (juge d’instruction).
12. CE, avis sur un projet sur un projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, la seule mention de réforme de la PJ est contenue dans le § 9, 2022. La réforme est absente de la saisine du Conseil constitutionnel le 19 déc. 2022.
13. On peut également déplorer que la réorganisation de la police nationale ait précédé l’éclairante synthèse publiée par la Cour des comptes en mai 2023, permettant de prendre du recul sur l’exercice des missions de police judiciaire de 2018 à 2022.
14. C. pr. pén., art. 41 (direction du procureur) ; C. pr. pén., art. 81 (direction du juge d’instruction).
15. C. pr. pén., art. 13.
16. C. pr. pén., art. 173.
17. L’exigence de contrôle et de direction de la police judiciaire est notamment affirmée dans Cons. const. 10 mars 2011, n° 2011-625 DC, Loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ; v. ce sujet, R. Parizot, La jurisprudence constitutionnelle sur l’autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle, Titre VII 2021/2, p. 14.
18. V. not., les propositions de la Commission justice pénale et droits de l’homme, présidées par M. Delmas-Marty et S. Lasvignes et. al., La mise en état des affaires pénales, Doc. fr. 1991 ; v. fiche n° 4 : ainsi que celles de la commission présidée par J.-L. Nadal, in Refonder le ministère public. Commission de modernisation de l’action publique, 2013, p. 71.
19. Réforme de la police : les magistrats appellent à manifester ce lundi, Le monde du droit, 17 oct. 2022.
20. Rapport annexé à la loi n° 2023-22 du 24 janv. 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur, § 2.3.2.
21. Audition de M. Cimamonti, procureur général près la Cour d’appel de Versailles in U. Bernalicis et M. Guévenoux, Rapport préc.
22. Mission d’information de l’Assemblée nationale sur la réforme de la police judiciaire (2023). Audition de la conférence nationale des procureurs de la République.
23. O. Cahn, LOPMI 2023 - « Citius, Altius, Fortius sed non Communiter », RSC 2023. 215.
24. Les moyens affectés aux missions de police judiciaire, Cour des comptes, 2023, p. 55.
25. La police nomme quatre-vingt-dix nouveaux directeurs départementaux de la police nationale, Le Monde, 21 juill. 2023.
26. S. Guinchard et J. Buisson, Procédure pénale, 15e éd., LexisNexis, 2022, p. 571.
27. À cet égard, la Cour des comptes tire un bilan alarmant de l’élucidation en matière d’infractions financières : - 16 points entre 2010 et 2019 ; Les moyens affectés aux missions de police judiciaire, préc., p. 7.
28. L. Bonelli, La France a peur. Une histoire sociale de « l’insécurité », La Découverte Poche, 2010, n° 326.
29. C. Mouhannna, Politique du chiffre et police des étrangers, Plein droit, 2009/3, n° 82, p. 3.
30. Ibid.
31. Les moyens affectés aux missions de police judiciaire, préc., p. 122.
32. R. von. Jhering, L’esprit du droit romain dans les diverses phases de son développement, 3e éd. (rev. corr.), Forni, 1969, p. 164.
33. DDH, art. 12.
34. M. Foucault, Surveiller et punir : Naissance de la prison, Gallimard, 1975.
