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Le droit en débats

Un vent d’efficacité et de simplification souffle sur la saisie des rémunérations !

L’article 17 du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027 annonce, pour 2025 au plus tard, une petite révolution dans la saisie des rémunérations, afin de moderniser la mesure, d’harmoniser les diverses saisies mobilières, de simplifier le processus, tout en garantissant les droits fondamentaux des parties en présence, grâce à l’intervention des commissaires de justice et au contrôle du juge de l’exécution.

Par Natalie Fricero le 07 Juin 2023

Nécessité d’adapter la saisie des rémunérations aux enjeux du droit à l’exécution

Le bénéficiaire d’un jugement de condamnation dispose d’un véritable droit constitutionnel à l’exécution de son titre exécutoire dans un délai raisonnable. Dans une décision du 6 mars 2015 (n° 2014-455 QPC, AJDA 2015. 479 ; D. 2015. 570 ; Constitutions 2015. 256, chron. O. Le Bot ), sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel a « constitutionnalisé » le droit à l’exécution des décisions de justice en ces termes : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ; qu’est garanti par cette disposition le droit des personnes à exercer un recours juridictionnel effectif qui comprend celui d’obtenir l’exécution des décisions juridictionnelles », ce qu’il a rappelé dans une autre décision du 10 novembre 2017 (n° 2017-672 QPC, AJDA 2018. 356 , note J. Tremeau ; ibid. 2017. 2231 ; D. 2017. 2303 ; RDI 2018. 53, obs. P. Soler-Couteaux ; Constitutions 2017. 651, Décision ) : « Le droit d’obtenir l’exécution d’une décision de justice fait partie intégrante du droit à un recours juridictionnel ».

Dans le contexte européen, la Cour européenne des droits de l’homme a consacré le droit de l’homme à l’exécution effective des jugements dans un délai raisonnable, qu’elle a rattaché à l’article 6, § 1er, de la Convention européenne depuis l’arrêt Horsnby c/ Grèce du 19 mars 1997 (n° 25701/94). Elle affirme que le droit à un procès équitable « serait illusoire si l’ordre juridique interne d’un État contractant permettait qu’une décision judiciaire définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie » (§ 40). D’autres instruments européens, sans être directement coercitifs, encouragent les États à développer des mesures d’exécution performantes : la recommandation Rec(2003)17 du 9 septembre 2003 du Comité des ministres aux États membres en matière d’exécution des décisions de justice et la recommandation Rec(2003)16 du 9 septembre 2003 du Comité des ministres aux États membres sur l’exécution des décisions administratives et juridictionnelles dans le domaine du droit administratif précisent les objectifs concrets à atteindre en la matière. La Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) a défini le 17 décembre 2009 des « Lignes directrices pour une meilleure mise en œuvre de la Recommandation existante du Conseil de l’Europe sur l’exécution (Rec(2003)17) ». En conséquence, les États ont l’obligation positive de mettre en place des systèmes d’exécution efficaces. On retrouve les mêmes préoccupations dans l’Union européenne : « Les principes et règles de procédure civile transnationale de l’American Law Institute et d’Unidroit » comportent un principe 29 visant l’exécution effective des décisions de justice : « Les parties doivent pouvoir avoir accès à des procédures qui permettent une exécution rapide et effective des mesures provisoires, condamnations pécuniaires – y compris aux frais – et des ordonnances », et les différents règlements de l’Union européenne facilitant la reconnaissance et l’exécution des jugements démontrent que l’efficacité des systèmes judiciaires est considérée depuis longtemps dans l’Union européenne comme un facteur clef de sécurité juridique, de protection des droits fondamentaux et de développement économique.

En période de difficultés économiques causées par les diverses crises (sanitaire, énergétique, climatique), le créancier, qu’il s’agisse d’un particulier ou d’une entreprise, a un besoin vital de recouvrer ses créances, particulièrement si elles sont constatées dans un titre exécutoire. À l’échelle internationale, l’attrait exercé par un pays sur les investisseurs et les acteurs économiques est indubitablement accru lorsque le système judiciaire est indépendant et efficace : il est primordial que les décisions de justice soient prévisibles, rendues en temps utile et effectivement exécutées.

Actuellement, la saisie des rémunérations, mesure d’exécution forcée permettant à un créancier de prélever directement entre les mains de l’employeur de son débiteur une fraction de ses rémunérations en paiement de sa créance, est régie par les articles L. 3252-1 à L. 3252-13 et R. 3252-1 à R. 3252-44 du code du travail et par les articles L. 212-1 à L. 212-3 du code des procédures civiles d’exécution. C’est la seule mesure d’exécution forcée mobilière qui fait l’objet d’une intervention préalable du juge de l’exécution et d’une mise en œuvre par les services de greffe des tribunaux judiciaires. Elle souffre de nombreux maux, comme le révèle l’étude d’impact du 2 mai 2023 (pp. 322 s.) sur le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023-2027, et ne répond qu’imparfaitement à ces enjeux. Il s’agit d’un contentieux de masse (124 513 saisies en 2019), et l’étude d’impact note qu’il est « certain qu’une grande partie des mesures de saisie des rémunérations s’étirent sur plusieurs années lorsque les sommes à recouvrer sont importantes et que les revenus des débiteurs sont faibles, dès lors que les sommes saisissables sont limitées par un barème impératif ». Les lourdeurs et les lenteurs de la procédure affaiblissent son attractivité. Il faut ajouter que la gestion des saisies par le service public de la justice a un coût non négligeable : l’étude d’impact indique (p. 331) que la réforme devrait permettre, à partir de 2025, des économies de 4,9 M € en masse salariale et de 4,2 M € en frais de notification (946 000 lettres simples ou lettres RAR ne seront plus adressées aux parties par les juridictions chaque année). La commission des lois du Sénat considère que les commissaires de justice, soumis à une stricte déontologie et à une discipline renforcée (ord. du 13 avr. 2022) sont parfaitement à même de mettre en œuvre une procédure simplifiée au profit des créanciers souhaitant, notamment, procéder au recouvrement de créances de loyers ou de prestations compensatoires, même modestes. Le projet de loi supprime donc l’intervention initiale du juge de l’exécution en abrogeant le 5e alinéa de l’article L. 213-6 du code de l’organisation judiciaire (art. 17-2°-III).

Transfert de la procédure de saisie des rémunérations aux commissaires de justice sous le contrôle du juge de l’exécution

Dans un État de droit, les procédures d’exécution forcée doivent garantir les droits fondamentaux des parties, aussi bien ceux du créancier que ceux du débiteur. Confier la mesure d’exécution au commissaire de justice, professionnel responsable, formé, soumis à une déontologie et à une discipline strictes, permet de garantir la régularité du processus, l’information du débiteur et le respect de ses droits de la défense. Ces caractéristiques ont déjà permis de confier aux commissaires de justice, officiers publics et ministériels, le monopole de l’exécution forcée (C. pr. exéc., art. L. 122-1 et ord. n° 2016-728 du 2 juin 2016, art. 1er I.-1°) et la maîtrise de toutes les saisies mobilières. Dans son avis des 13 avril et 2 mai 2023 (n° 406855), le Conseil d’État estime « que le principe de cette mesure, qui ne pose aucune difficulté d’ordre constitutionnel ou conventionnel, est peu contestable, en ce qu’elle a pour effet de recentrer le juge de l’exécution sur son office, tout en maintenant un droit au recours effectif des débiteurs ». La nature spécifique de cette saisie est maintenue, puisque les sommes dues à titre de rémunération ne sont saisissables ou cessibles que dans les proportions définies au code du travail (C. pr. exéc., art. L. 212-5).

Les nouvelles dispositions entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1er juillet 2025 (art. 29-III du projet de loi). Ce décret pourra comprendre, le cas échéant, des mesures visant à préserver et à concilier les intérêts des débiteurs, des créanciers et des commissaires de justice, tels qu’un plafonnement du nombre d’actes d’exécution ou du montant des frais des commissaires de justice mis à la charge des débiteurs, ou un étalement de ces frais. Un arrêté fixera la tarification des actes nouveaux, laquelle est envisagée dans l’étude d’impact sur le projet de loi (p. 334). Le projet de loi précise la procédure suivie par le commissaire de justice. Dans ses caractéristiques essentielles, on doit noter trois principes fondamentaux.

D’abord, la procédure demeure conciliatoire dans toutes ses phases. En effet, le commissaire de justice peut amener le créancier et le débiteur à s’entendre : le procès-verbal d’accord conclu entre le débiteur et le créancier sur les modalités de paiement de la dette suspend la procédure de saisie des rémunérations lorsqu’il intervient avant la signification du procès-verbal de saisie (C. pr. exéc., art. L. 212-3). Celle-ci reprend à l’initiative du créancier en cas de non-respect par le débiteur des modalités de paiement prévues au procès-verbal d’accord ; ou en cas de signification au premier créancier saisissant d’un acte d’intervention mentionné à l’article L. 212-2 du code des procédures civiles d’exécution (tout créancier muni d’un titre exécutoire peut en effet se joindre à la saisie). La commission des lois du Sénat insiste sur ce rôle amiable confié au commissaire de justice et a adopté un amendement intéressant (le mercredi 31 mai 2023) pour ajouter à l’article L. 212-3 du code des procédures civiles d’exécution que « dès la signification du commandement de payer en vue d’une saisie des rémunérations, le commissaire de justice informe le débiteur qu’il entre dans sa mission de lui permettre de parvenir à un accord avec le créancier, dans le respect de ses obligations déontologiques ».

En revanche, l’amendement proposant une modification de l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice en ces termes : « 1° A (nouveau) Le 1° du I de l’article 1er est complété par les mots : «, après avoir tenté de susciter un accord entre les parties » qui vise à généraliser la tentative d’accord préalablement à toutes les mesures d’exécution, s’il était intégré à la loi, irait à l’encontre de l’efficacité de l’exécution. Dans la saisie-attribution par exemple, le débiteur averti de la saisie imminente par une convocation en tentative de conciliation préalable pourrait rapidement dissimuler son patrimoine durant la phase amiable ! Si une tentative de conciliation préalable se comprend dans le cadre de la saisie des rémunérations, elle risquerait d’avoir des conséquences négatives si elle était généralisée. Il serait opportun que le commissaire de justice ait le pouvoir de proposer un accord entre le créancier et le débiteur après avoir mis en œuvre la mesure d’exécution, à tout moment de son déroulement, et non en préalable. Cela contribuerait à mettre en œuvre une exécution participative, dans un souci de pacification, tout en ménageant une possibilité d’exécution forcée efficace en cas d’échec de la conciliation.

Ensuite, le déroulement de la saisie est simplifié et modernisé. Tout créancier muni d’un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut, un mois après la signification d’un commandement, saisir entre les mains d’un employeur les sommes dues à son débiteur à titre de rémunération mentionnées à l’article L. 3252-1 du code du travail (C. pr. exéc., art. L. 212-2) ; ce commandement est inscrit par le commissaire de justice sur le registre numérique des saisies des rémunérations. Le procès-verbal de saisie est signifié au tiers saisi dans les trois mois suivant la délivrance du commandement. À défaut, le commandement est caduc. Cette disposition n’est pas applicable lorsqu’un procès-verbal d’accord est établi dans ce délai, pour favoriser une exécution participative entre créancier et débiteur (C. pr. exéc., art. L. 212-6). Le procès-verbal de saisie est inscrit au registre numérique des saisies des rémunérations (C. pr. exéc., art. L. 212-7). Classiquement, le tiers saisi est tenu de déclarer au créancier : la situation de droit existant entre lui-même et le débiteur saisi, et le montant de la rémunération versée au débiteur ainsi que les cessions, saisies, saisies administratives à tiers détenteur ou paiements directs des pensions alimentaires en cours d’exécution (C. pr. exéc., art. L. 212-8). Sa responsabilité est engagée tout au long de la mesure : s’il s’abstient sans motif légitime de procéder à cette déclaration ou s’il fait une déclaration inexacte ou mensongère, il peut être condamné par le juge, à la demande du créancier saisissant ou intervenant, au paiement d’une amende civile sans préjudice d’une condamnation à des dommages et intérêts. Ultérieurement, s’il ne procède pas aux versements imposés par l’article L. 212-12 du code des procédures civiles d’exécution, il peut être condamné au paiement des retenues qui auraient dû être opérées. Le recours du tiers saisi contre le débiteur ne peut être exercé qu’après mainlevée de la saisie (C. pr. exéc., art. L. 212-14). Tout créancier remplissant les conditions précisées au 1er alinéa peut se joindre aux opérations de saisie déjà existantes par voie d’intervention.

Enfin, le rôle du juge de l’exécution est prévu tout au long de la procédure. En effet, Le débiteur peut, à tout moment, saisir le juge de l’exécution d’une contestation de la mesure. La contestation ne suspend pas la procédure de saisie des rémunérations, sauf lorsqu’elle est formée dans le mois suivant la signification du commandement (C. pr. exéc., art. L. 212-4). Le JEX conserve le rôle traditionnel qui lui est confié dans les saisies (COJ, art. 213-6) : il est doté de pouvoirs exclusifs pour statuer sur les difficultés relatives au titre exécutoire et sur les contestations qui s’élèvent à l’occasion de l’exécution forcée, et il n’est pas exact de parler sans nuance de « déjudiciarisation » de la saisie des rémunérations !

La commission des lois du Sénat a adopté un amendement modifiant l’article L. 212-4 du code des procédures civiles d’exécution, pour préciser que le débiteur pourrait saisir le JEX par requête. Il s’agit là d’un mode dérogatoire, le JEX étant saisi selon le droit commun par assignation à la première audience utile (C. pr. exéc., art. R. 121-11). Si le débiteur était autorisé à saisir le JEX par requête, cela soulèverait une difficulté importante : en effet, la contestation suspend la procédure si elle est formée dans le mois de la signification du commandement. Dès lors, ce mode de saisine du JEX par requête ne permettrait pas au commissaire de justice ayant délivré le commandement d’avoir connaissance de la contestation. Ce qui peut s’avérer très problématique si cette contestation était soulevée dans le mois de la délivrance du commandement puisqu’elle serait, dans ce cas, suspensive d’exécution. Il est souhaitable que la contestation soit formée par assignation, conformément au droit commun, et qu’elle fasse, le cas échéant, l’objet d’une dénonciation au commissaire de justice qui a délivré le commandement (une telle disposition est déjà prévue pour la contestation de la saisie-attribution, C. pr. exéc., art. R. 211-11).

Exécution des opérations de saisie par le commissaire de justice répartiteur en procédure de saisie des rémunérations

Le projet de loi modifie l’ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016. La Chambre nationale des commissaires de justice (CNCJ) assurera l’organisation de la formation nécessaire à l’activité de commissaire de justice répartiteur en procédure de saisie des rémunérations et diffusera chaque année la liste des commissaires de justice ayant accompli cette formation (Ord. n° 2016-728 du 2 juin 2016, art. 16, 4° bis, créé par le projet de loi, art. 17, I).

À la demande du créancier, un commissaire de justice répartiteur sera désigné, dans les conditions définies par décret en Conseil d’État, parmi ceux qui seront inscrits sur la liste diffusée par la CNCJ. Son identité et ses coordonnées seront portées à la connaissance du tiers saisi et du débiteur et seront mentionnées dans le registre numérique des saisies des rémunérations (C. pr. exéc., art. L. 212-9, créé par le projet de loi, art. 17, IV). Sa fonction consistera à recevoir les versements effectués par le tiers saisi, à les reverser au créancier saisissant et à répartir les fonds en cas de pluralité de créanciers. En effet, le tiers saisi versera mensuellement entre les mains du commissaire de justice répartiteur les retenues pour lesquelles la saisie est opérée dans les limites des sommes disponibles (C. pr. exéc., art. L. 212-12). Les incidents sont prévus (intervention de créanciers, cession de la rémunération.).

Un contrôle du juge de l’exécution sur les incidences financières de la saisie est prévu. À la demande du débiteur, le JEX peut décider, en considération de la fraction saisissable de la rémunération, du montant de la créance et du taux des intérêts dus, que la créance cause de la saisie produira intérêt à un taux réduit à compter du procès-verbal de saisie ou que les sommes retenues sur la rémunération s’imputeront d’abord sur le capital. Les majorations de retard prévues par l’article L. 313-3 du code monétaire et financier cessent de s’appliquer aux sommes retenues à compter du jour de leur prélèvement sur la rémunération (C. pr. exéc., art. L. 212-13). Pour ce qui concerne les actes, une tarification est prévue pour assurer la juste rémunération des commissaires de justice qui respectent, pour toutes les saisies, un principe de proportionnalité et de mesure (ils peuvent refuser de mettre en œuvre une saisie si le montant des frais paraît manifestement susceptible de dépasser le montant de la créance réclamée, C. pr. exéc., art. L. 122-1, al. 2).

Création par la CNCJ d’un registre numérique des saisies des rémunérations

La procédure de saisie des rémunérations est modernisée, conformément à l’objectif de dématérialisation des procédures civiles (dans le cadre du Plan de transformation numérique, le ministère de la Justice projette une numérisation totale fin 2027). Dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la Chambre nationale mettra en place, sous sa responsabilité, un registre numérique des saisies des rémunérations, avec pour finalités : d’assurer l’organisation de la formation nécessaire à l’activité de commissaire de justice répartiteur en procédure de saisie des rémunérations, et de diffuser annuellement la liste des commissaires de justice ayant accompli cette formation ; le traitement des informations nécessaires à l’identification des commissaires de justice répartiteurs, des débiteurs saisis, des créanciers saisissants, des employeurs tiers saisis ; la conservation et la mise à disposition des informations nécessaires à l’identification du premier créancier saisissant, du débiteur saisi et du commissaire de justice répartiteur (Ord. n° 2016-728 du 2 juin 2016, art. 16, 12° bis, créé par Projet de loi, art. 17, I)

Le bilan qui sera fait de la réforme par la CNCJ, qui devra transmettre au ministre de la Justice, à titre gratuit, les données statistiques ainsi qu’un rapport annuel relatif à la mise en œuvre de la procédure de saisie des rémunérations, permettra certainement de mesurer les effets positifs de la réforme sur la protection des droits fondamentaux des personnes.