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Le droit en débats

Éoliennes : l’impuissance des départements pour encadrer leur développement

Un règlement départemental de voirie encadrant l’implantation des éoliennes par rapport aux voies publiques ne peut être utilement invoqué à l’encontre d’une autorisation unique portant sur la réalisation d’un parc éolien.

C’est ce qu’a jugé le Conseil d’État (CE 7 mars 2022, n° 440245) dans une affaire où était en cause une autorisation unique sollicitée dans le cadre du régime créé à titre expérimental par l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 et délivrée postérieurement à l’entrée en vigueur du nouveau régime de l’autorisation environnementale créée par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017, si bien que lui étaient applicables les dispositions transitoires prévues par l’article 15 de cette dernière ordonnance qui prévoyait, d’une part, que de telles demandes « sont instruites et délivrées selon les dispositions législatives et réglementaires dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la présente ordonnance », d’autre part, qu’après leur délivrance, notamment en cas de contestation, elles sont considérées comme des autorisations environnementales à part entière.

Les requérants soutenaient que l’autorisation unique, qui valait en l’occurrence permis de construire pour le parc éolien, aurait dû être refusée sur le fondement des dispositions du règlement départemental de voirie du Morbihan, approuvé par délibération du 16 septembre 2016 et dont l’annexe 5 disposait que « les éoliennes devront être implantées à une distance au moins égale à leur hauteur (mât + pale) prise à partir de l’emprise de la voie sans pouvoir être inférieure aux marges de recul édictées par le document d’urbanisme applicable sur le territoire de la commune d’implantation des ouvrages ».

Le Conseil d’État a considéré que « ces dispositions, qui n’appellent l’intervention d’aucune décision administrative dont l’autorisation unique aurait été susceptible de tenir lieu, au sens du quatrième alinéa de l’article 2 de l’ordonnance du 20 mars 2014 cité au point précédent, ne sont pas opposables à une autorisation unique, y compris en tant qu’elle tient lieu d’autorisation d’urbanisme » et a jugé en définitive qu’« en écartant les moyens tirés de la méconnaissance du règlement départemental de voirie au motif que, en application du principe d’indépendance des législations, les règles qu’il fixe n’étaient pas opposables à l’autorisation unique », la cour administrative d’appel de Nantes n’avait pas commis d’erreur de droit.

Le Conseil d’État a fait doublement application du principe de l’indépendance des législations qu’il a lui-même élaboré depuis sa décision du 1er juillet 1959 (Sieur Piard, n° 38893), en retenant qu’il ne ressortait pas des dispositions du code de l’environnement que l’autorisation unique valait également autorisation au titre de la législation propre à la domanialité publique et dont le règlement départemental de voirie n’aurait été qu’une application. Surtout, il rappelle implicitement que le règlement départemental de voirie, dont l’objet est de rappeler les principes généraux applicables au domaine public départemental, ne saurait utilement réglementer l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises départementales, sauf à ce qu’il soit repris par les documents d’urbanisme applicables à travers le règlement écrit ou le règlement graphique.

En l’occurrence, si le règlement départemental de voirie du Morbihan avait confié aux auteurs des documents d’urbanisme le soin de fixer les marges de reculs des constructions par rapport aux routes départementales, il avait en revanche spécialement réglementé l’implantation des éoliennes, sans renvoyer aux documents d’urbanisme applicables. Mais cette réglementation est mise en échec par le Conseil d’État : le règlement départemental de voirie reste impuissant contre les autorisations d’éoliennes ; les dispositions du code de la voirie routière et les règlements subséquents ne sont pas au nombre des règles dont l’autorité compétente doit assurer le respect (notamment en matière d’urbanisme, v. CE 18 oct. 1993, Mme Lecler, n° 12944). De telles dispositions sont vouées à rester lettre morte et la rigueur du Conseil d’État, qui n’est pas contestable, reste toutefois un mauvais signal pour les départements qui luttent à se faire entendre dans le cadre du développement des éoliennes sur les territoires, et ce malgré les bonnes intentions de la ministre de la Transition énergétique ayant abouti à l’instruction du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens. En effet, le travail de cartographie des zones favorables au développement de l’éolien actuellement mené par les préfets n’implique pas officiellement la concertation des départements mais uniquement celle des régions, des communes et des intercommunalités. Les vœux et les motions pourraient donc rester pour longtemps encore le seul levier offert aux départements pour faire entendre leurs voix.

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