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Le droit en débats

Faut-il notifier l’État d’urgence sanitaire au Conseil de l’Europe ?

Le 16 mars dernier, la représentation permanente de la Lettonie auprès du Conseil de l’Europe informait la secrétaire générale du Conseil de l’Europe, conformément à l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme, que la Lettonie exerçait le droit de dérogation aux obligations qui lui incombent en vertu de la Convention européenne sur l’ensemble de son territoire, et ce à la suite de l’annonce de l’Organisation mondiale de la santé le 11 mars, selon laquelle le covid-19 a été confirmé comme pandémie, et compte tenu du danger important que la propagation du virus a fait peser sur la santé publique1

Par Laurent Pettiti le 26 Mars 2020

Parmi les mesures adoptées par le gouvernement letton, l’apprentissage en classe dans les écoles a été suspendu, l’accès des tiers aux hôpitaux, aux institutions de soins sociaux et aux lieux de détention a été restreint, tous les événements, réunions et rassemblements publics ont été annulés et interdits, de même que la circulation des personnes a été restreinte. L’application de ces mesures justifie, selon le gouvernement letton, la nécessité de déroger à certaines obligations de la Lettonie au titre des articles 8 et 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, de l’article 2 du Protocole à la Convention et de l’article 2 du Protocole n° 4. En Lettonie, la situation d’urgence restera en vigueur jusqu’au 14 avril.

Depuis cette première notification et à ce jour (le 24 mars), cinq autres pays (Roumanie, Arménie, République de Moldavie, Estonie et Géorgie) ont exercé le même droit de dérogation auprès du Conseil de l’Europe (quarante-sept États membres le composent).

À la suite de ces premières notifications, le secrétariat du Conseil de l’Europe a, le 20 mars dernier, publié un communiqué rappelant les notifications déjà reçues sur le fondement de l’article 15, qui, en cas de « guerre ou de danger public menaçant la vie de la nation », permet à un pays signataire de déroger, « dans la stricte mesure où la situation l’exige », à son obligation de garantir certains droits et libertés protégés par la Convention.

Il échet de rappeler que sont strictement exclus de cette dérogation les articles 2 (droit à la vie), 3 (interdiction de la torture et des mauvais traitements), 4, § 1 (interdiction de l’esclavage et du travail forcé), et 7 (pas de peine sans loi).

Selon le porte-parole de l’organisation européenne : « Nous n’avons pas encouragé ou obligé ces États membres à utiliser cet article 15. Ils ont naturellement le droit de le faire et le Conseil de l’Europe doit dans ce cas informer les autres états membres. Dans l’état actuel de la situation, les mesures prises par les États membres sont déjà couvertes par la Convention, essentiellement par le biais du paragraphe 2 de l’article 11, qui précise que la liberté de rassemblement et d’association prévue par cet article peut faire l’objet des restrictions “prévues par la loi”, qui constituent “des mesures nécessaires dans une société démocratique” […] à la protection de la santé publique ».

Ce n’est que si certains États membres prévoyaient des mesures non couvertes par la Convention européenne que l’activation de l’article 15 s’imposerait à eux.

Le président de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), Rik Daems, réagissant à son tour aux notifications déjà reçues, déclarait le 24 mars : « La Convention est adaptable à toutes les circonstances, et continue à réglementer les actions de l’État, même en cas de crise nationale. L’article 15 permet néanmoins de déroger à certains droits. Mais les garanties fondamentales de l’État de droit, notamment la légalité, un contrôle parlementaire efficace, un contrôle judiciaire indépendant et des recours internes effectifs, doivent être maintenues, même pendant un état d’urgence. Il s’agit d’une question de principe démocratique, et aussi d’une condition nécessaire à la confiance des citoyens dans leurs dirigeants, sans laquelle les mesures nécessaires ne peuvent être mises en œuvre avec succès.

Je tiens à souligner que le principe fondamental de proportionnalité limite les mesures qui peuvent être prises, au regard du critère rigoureux de ce qui est “strictement requis par les exigences de la situation”. Les mesures ou restrictions normales autorisées par la Convention pour le maintien de la sécurité, de la santé et de l’ordre publics doivent être clairement insuffisantes, avant que des dérogations et des mesures d’urgence ne soient autorisées. Un état d’urgence qui nécessite une dérogation à la Convention doit être limité dans sa durée, ses circonstances et sa portée. Les pouvoirs d’urgence ne peuvent être exercés qu’aux fins pour lesquelles ils ont été accordés, et la durée des mesures d’urgence et leurs effets ne peuvent pas dépasser ceux de l’état d’urgence. »

Le Conseil de l’Europe doit vraisemblablement s’attendre à ce que d’autres États activent l’article 15 dans les jours prochains, et la question de l’activation par la France de cette dérogation se pose aujourd’hui avec plus d’acuité depuis que la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence « pour faire face à l’épidémie de covid-19 » est entrée en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel le 24 mars, l’État d’urgence sanitaire étant proclamé.

Nous examinerons successivement la précédente dérogation française du 24 novembre 2015, puis le cadre juridique autorisant les dérogations pendant l’État d’urgence.

La précédente dérogation française du 24 novembre 2015

La dérogation française est née et a été maintenue en raison des attentats terroristes liés à Daech qui se sont produits en France depuis novembre 2015.

La France a notifié sa dérogation au secrétaire général le 24 novembre 2015. La déclaration française mentionnait tout d’abord le fait que, « le 13 novembre 2015, des attentats terroristes de grande ampleur ont eu lieu en région parisienne » et ajoute que « la menace terroriste en France revêt un caractère durable, au vu des indications des services de renseignement et du contexte international ». La déclaration précisait que, le 14 novembre 2015, le gouvernement français a adopté le décret n° 2015-1475 pour faire application de la loi n° 55-385 relative à l’état d’urgence. La déclaration ne précisait ni les mesures qui peuvent donner lieu à une dérogation ni les droits garantis par la Convention européenne auxquels il est porté atteinte.

La France a ultérieurement adressé cinq déclarations au secrétaire général à la suite des prorogations de l’état d’urgence.

Chacune de ces déclarations précisait que « la menace terroriste, caractérisant “un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public”, qui a justifié la déclaration initiale de l’état d’urgence et sa première prorogation, demeure à un niveau très alarmant » et que « le bilan des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence […] a confirmé la nécessité de ces mesures pour prévenir d’autres attentats et désorganiser les filières terroristes ».

Chaque notification, à partir de la deuxième, rappelait que les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sont « soumises à un contrôle juridictionnel effectif ainsi qu’à un mécanisme de suivi et de contrôle particulièrement attentif du Parlement » et que « le gouvernement français veille à une bonne information et concertation avec les élus locaux et entend poursuivre le dialogue avec la société civile ».

Le 7 novembre 2017, une déclaration finale annonce que l’état d’urgence a pris fin le 1er novembre 2017, ce qui implique implicitement, mais clairement, que la dérogation n’est plus en vigueur.

Le cadre juridique autorisant les dérogations pendant l’état d’urgence

Les rédacteurs de la Convention européenne des droits de l’homme étaient conscients du fait que, dans certaines situations, l’application de certains droits devait être adaptée aux circonstances. Le mécanisme dont la portée est la plus étendue dans ce domaine est la possibilité donnée aux États parties de déroger à leurs obligations nées de la Convention en cas d’état d’urgence. L’article 15 de la Convention fixe les conditions auxquelles les États peuvent se prévaloir de cette faculté :

• en cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation, toute haute partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international ;

• la disposition précédente n’autorise aucune dérogation à l’article 2, sauf pour le cas de décès résultant d’actes licites de guerre, et aux articles 3, 4 (paragraphe 1) et 7 ;

• toute haute partie contractante qui exerce ce droit de dérogation tient le secrétaire général du Conseil de l’Europe pleinement informé des mesures prises et des motifs qui les ont inspirées. Elle doit également informer le secrétaire général du Conseil de l’Europe de la date à laquelle ces mesures ont cessé d’être en vigueur et les dispositions de la Convention reçoivent de nouveau pleine application.

L’exercice d’une dérogation ne signifie pas que la situation concernée par l’état d’urgence ne relève plus de la compétence de la Cour européenne des droits de l’homme ni que la Convention n’est plus applicable à l’échelon national. Les individus conservent leurs droits à un recours effectif, consacré à l’article 13, et de saisine de la Cour, prévue à l’article 34.

La proclamation nationale de l’état d’urgence et la notification d’une dérogation au secrétaire général du Conseil de l’Europe peuvent cependant restreindre l’étendue de l’obligation faite à l’État de respecter et de protéger certains droits garantis par la Convention.

En conclusion, l’état d’urgence répond à une situation particulière de danger exceptionnel pour les citoyens et l’ordre constitutionnel. Pour faire face à cette situation, l’État peut avoir recours à des mesures d’urgence, mais uniquement lorsque les mesures dont il dispose normalement sont totalement inadaptées. L’exercice de ces pouvoirs doit être strictement limité dans le temps, dans l’espace et dans les circonstances. Toute mesure prise dans le cadre de l’état d’urgence doit être strictement proportionnée, y compris dans l’étendue de son application concrète, aux exigences de la situation qui donne naissance à l’état d’urgence. Il importe qu’elle n’ait pas d’effet permanent qui s’étende au-delà de la période d’urgence. L’action menée pour protéger l’ordre constitutionnel doit être légale et ne doit pas en soi porter atteinte aux garanties constitutionnelles fondamentales.

L’État doit veiller à assurer le plus grand contrôle parlementaire et juridictionnel possible de l’exercice des pouvoirs conférés par l’état d’urgence.

Dans la mesure où il en va ainsi, un État partie peut déroger à certaines de ses obligations nées de la Convention européenne des droits de l’homme, afin d’exercer les pouvoirs que lui confère l’état d’urgence, mais sans exclure la surveillance de la Cour européenne des droits de l’homme.

En dépit de la vigilance de la Cour, ne sous-estimons pas les craintes pour les libertés suscitées par l’état d’urgence et le recours à l’article 15, il faudra être attentif et prudent, comme pour tout régime de libertés publiques des temps de crise.

Commentaires

La vigilance l'analyse l'avis de nos hommes et conseils juridiques est la garantie d'un état de droit digne d'une démocratie moderne.
Un grand MERCI à maître Laurent PETTITI

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