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Secret professionnel des autorités de surveillance financière et droits de la défense

Dans deux affaires, la Cour de justice de l’Union européenne se prononce sur les limites du secret professionnel opposable par les autorités nationales de surveillance, en application de la directive du 21 avril 2004 et de la directive du 26 juin 2013.

par François Mélinle 9 octobre 2018

Par deux arrêts du 13 septembre 2018, la Cour de justice de l’Union européenne se prononce sur les limites du secret professionnel garanti par deux directives, à savoir la directive 2004/39/CE du 21 avril 2004 concernant les marchés d’instruments financiers et la directive 2013/36/UE du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement.

1. Dans l’affaire C-358/16, la Commission luxembourgeoise de surveillance du secteur financier avait sanctionné un administrateur d’une société soumise à sa surveillance, en raison du rôle qu’il avait joué dans une autre société impliquée dans ce qu’il est convenu d’appeler l’affaire Madoff. Or, pour assurer sa défense, cet administrateur demanda à la Commission de lui communiquer des documents obtenus dans le cadre de ses activités de contrôle, ce qui soulevait la question de la portée du secret professionnel auquel cette commission était soumise. Applicable en l’espèce, la directive du 21 avril 2004 (qui a été abrogée avec effet au 3 janvier 2017 par la directive 2014/65/UE du 15 mai 2014) pose, en effet, par son article 54, que les informations confidentielles que les autorités compétentes en matière de contrôle prudentiel ont reçues ne peuvent pas être divulguées, sauf sous une forme résumée ou agrégée empêchant l’identification des entreprises d’investissement, des opérateurs de marchés, des marchés réglementés ou de toute autre personne concernés, sans préjudice des cas relevant du droit pénal ou des autres dispositions de la directive.

Il s’agissait dès lors de déterminer la portée du secret professionnel s’imposant à l’autorité de surveillance au regard des droits par ailleurs garantis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui vise le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial ainsi que la présomption d’innocence et les droits de la défense (art. 47 et 48).

A ce propos, la Cour de justice énonce que l’obligation de secret professionnel doit être garantie et mise en œuvre de manière à la concilier avec le respect des droits de la défense et qu’il appartient à la juridiction nationale compétente, lorsqu’une autorité invoque cette obligation pour refuser la communication d’informations en sa possession qui ne figurent pas dans le dossier concernant la personne visée par un acte lui faisant grief, de vérifier si ces informations présentent un lien objectif avec ces griefs et, dans l’affirmative, de mettre en balance l’intérêt de la personne en cause à disposer des informations nécessaires aux fins d’être en mesure d’exercer pleinement les droits de la défense et les intérêts liés au maintien de la confidentialité des informations couvertes par l’obligation de secret professionnel, avant de décider de la communication de chacune des informations sollicitées.

Cette position se situe dans la ligne de la jurisprudence de la Cour de justice. Elle a, en effet, déjà jugé que les droits de la défense doivent être respectés dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief (par ex., v. CJUE 26 sept. 2013, Texdata Software, aff. C-418/11, point 83, Bull. Joly 2013. 792, note T. Mastrullo) et que le droit d’accès au dossier constitue le corollaire nécessaire à l’exercice effectif des droits de la défense (par ex., v. CJUE 1er juill. 2010, Knauf Gips/Commission, aff. C-407/08, point 22, RSC 2012. 315, chron. L. Idot ; RTD eur. 2011. 417, obs. L. Idot ). Toutefois, la Cour considère que les droits fondamentaux ne constituent pas des prérogatives absolues mais peuvent comporter des restrictions, à condition que celles-ci répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la mesure en cause et n’impliquent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (CJUE 18 mars 2010, Alassini e.a., aff. C-317/08 à C 320/08, point 63, D. 2011. 265, obs. N. Fricero ; ibid. 974, obs. H. Aubry, E. Poillot et N. Sauphanor-Brouillaud ; RFDA 2011. 377, chron. L. Clément-Wilz, F. Martucci et C. Mayeur-Carpentier ; RTD eur. 2010. 599, chron. L. Coutron ). Or de telles restrictions peuvent notamment viser à protéger les exigences de confidentialité ou de secret professionnel, auxquels l’accès à certaines informations et à certains documents est susceptible de porter atteinte (CJUE 9 nov. 2017, Ispas, aff. C-298/16, point 36, AJDA 2018. 329, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; RTD eur. 2018. 499, obs. A. Maitrot de la Motte ). La Cour a d’ailleurs déjà jugé que l’interdiction générale de divulguer des informations confidentielles édictée à l’article 54 de la directive 2004/39 vise les informations détenues par les autorités compétentes qui n’ont pas un caractère public et dont la divulgation risquerait de porter atteinte aux intérêts de la personne physique ou morale qui les a fournies ou de tiers (CJUE 19 juin 2018, Baumeister, aff. C-15/16, point 35, AJDA 2018. 1603, chron. P. Bonneville, E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ).

2. Dans l’affaire C-594/16, le titulaire d’un compte courant ouvert auprès d’un établissement de crédit italien subit un dommage suite à la liquidation de celui-ci. Il saisit donc la Banque d’Italie d’une demande de communication de documents relatifs à la surveillance passée de l’établissement en question. Le secret professionnel lui fut toutefois opposé en application de l’article 53 de la directive 2013/36/UE du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement. Cet article 53 énonce que les États membres prévoient que toutes les personnes exerçant ou ayant travaillé pour les autorités compétentes sont tenues au secret professionnel ; que les informations confidentielles que ces personnes reçoivent ne peuvent être divulguées que sous une forme résumée ou agrégée, de façon à ce que les établissements de crédit ne puissent pas être identifiés, sans préjudice des cas relevant du droit pénal ; et que, néanmoins, lorsqu’un établissement de crédit a été déclaré en faillite ou que sa liquidation forcée a été ordonnée, les informations confidentielles qui ne concernent pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement de crédit peuvent être divulguées dans le cadre de procédures civiles ou commerciales.

L’arrêt du 13 septembre 2018 indique que cet article 53 se justifie pas la volonté de protéger non seulement les intérêts spécifiques des établissements de crédit directement concernés, mais aussi l’intérêt général lié, en particulier, à la stabilité du système financier au sein de l’Union (arrêt, point 29) mais qu’il résulte des termes mêmes de cet article qu’en cas de liquidation de l’établissement de crédit, le législateur de l’Union a voulu permettre à l’autorité compétente de divulguer aux personnes directement concernées des informations confidentielles ne concernant pas les tiers impliqués dans les tentatives de sauvetage de cet établissement, aux fins de leur utilisation dans le cadre de procédures civiles ou commerciales (arrêt, point 32). Or l’arrêt note qu’il ne résulte pas de la formulation de l’article 53 que les informations confidentielles relatives à un établissement de crédit qui a été déclaré en faillite ou mis en liquidation forcée ne pourraient être divulguées que dans le cadre de procédures civiles ou commerciales déjà introduites (arrêt, point 33). Et il serait même porté atteinte aux exigences de bonne administration de la justice si le demandeur se trouvait contraint d’introduire une procédure civile ou commerciale dans le but d’obtenir l’accès aux informations confidentielles en possession des autorités compétentes (arrêt, point 35). Encore faut-il toutefois retenir une interprétation stricte des dérogations, prévues par la directive 2013/36, à l’interdiction générale de divulguer des informations confidentielles (arrêt, point 37).

Dans ces conditions, la Cour de justice retient que cet article 53 ne s’oppose pas à ce que les autorités compétentes des États membres divulguent des informations confidentielles à une personne qui en fait la demande en vue d’être en mesure d’engager une procédure civile ou commerciale tendant à la protection d’intérêts patrimoniaux qui auraient été lésés à la suite de la mise en liquidation forcée d’un établissement de crédit. Toutefois, la demande de divulgation doit porter sur des informations à l’égard desquelles le demandeur avance des indices précis et concordants laissant supposer de manière plausible qu’elles s’avèrent pertinentes pour les besoins d’une procédure civile ou commerciale, dont l’objet doit être concrètement identifié par le demandeur et en dehors de laquelle les informations en question ne peuvent être utilisées. La Cour ajoute qu’il incombe aux autorités et aux juridictions compétentes de mettre en balance l’intérêt du demandeur à disposer des informations en cause et les intérêts liés au maintien de la confidentialité des informations couvertes par l’obligation de secret professionnel, avant de procéder à la divulgation de chacune des informations confidentielles sollicitées (v., déjà, CJCE 14 févr. 2008, Varec, aff. C-450/06, points 51 et 52, AJDA 2008. 871, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ; RTD eur. 2009. 511, chron. A.-L. Sibony et A. Defossez ).

 

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