Affaire Orlen/Commission : une consolidation nuancée du pouvoir d’appréciation de la Commission européenne en matière d’engagements

Un contentieux suscité par des pratiques de Gazprom dans le secteur de la fourniture en gros de gaz dans certaines PECO

L’entreprise Gazprom – entreprise russe du secteur énergétique approvisionnant une partie de l’Europe en gaz – avait mis en œuvre différentes pratiques affectant le secteur gazier dans certains pays d’Europe centrale et orientale (PECO), à savoir la Bulgarie, la République Tchèque, la Pologne, la Slovaquie, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie – ces pratiques ayant conduit la Commission européenne à mener, à partir de 2011, une enquête puis une procédure administrative relative à l’application de l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

La stratégie reprochée à Gazprom par la Commission reposait sur trois types de pratiques. Premièrement, Gazprom était suspectée d’avoir imposé des restrictions verticales dans le cadre de contrats de fourniture de gaz avec des grossistes et certains clients industriels dans les PECO concernés, notamment par l’effet de clauses contractuelles interdisant la réexportation de gaz hors du territoire de livraison. Deuxièmement, la Commission avait identifié des préoccupations liées à des restrictions territoriales qui auraient permis à Gazprom de mener une politique tarifaire déloyale en Bulgarie, en Pologne, en Estonie, en Lettonie et en Lituanie, et ce en imposant des prix excessifs car dépassant nettement les niveaux de coûts et de prix considérés comme des prix de références. Troisièmement, s’agissant de la Bulgarie et de la Pologne, Gazprom était suspectée d’avoir subordonné ses fournitures de gaz à l’obtention de certaines assurances en rapport avec des infrastructures de transport gazier, consistant notamment, en ce qui concerne le grossiste bulgare, à obtenir de ce dernier des investissements dans le projet de gazoduc South Stream, et, pour le grossiste polonais, à accepter le renforcement du contrôle de Gazprom sur la gestion du tronçon polonais du gazoduc Yamal, un important gazoduc de transit en Pologne (ci-après, le grief Yamal).

Les préoccupations de concurrence associées à ces pratiques avaient été exposées par la Commission dans une communication des griefs en date du 22 avril 2015. Tout en contestant le bien-fondé des préoccupations exprimées par la Commission, Gazprom a proposé à cette dernière des engagements afin d’obtenir la résolution de l’affaire. Après avoir recueilli les observations de l’entreprise mise en cause, et après avoir effectué le test de marché consistant à recueillir les observations des entreprises concernées, la Commission a écarté le grief Yamal du champ des préoccupations de concurrence identifiées dans le cadre de l’évaluation préliminaire des pratiques en cause. La Commission n’a néanmoins pas formalisé l’abandon de ce grief par une communication des griefs modificative ou par une évaluation préliminaire révisée. L’abandon de ce grief reposait sur le fait que, premièrement, le régulateur polonais de l’énergie avait indiqué à la Commission qu’à raison d’une décision de certification du gestionnaire de réseau indépendant du tronçon polonais du gazoduc Yamal, il était établi que ledit gestionnaire exerçait un contrôle décisif sur les décisions d’investissements relatives à ce tronçon. De ce fait, ni la filiale de Gazprom propriétaire du gazoduc ni Gazprom elle-même ne pouvaient bloquer les décisions stratégiques prises par le gestionnaire de réseau. Deuxièmement, la Commission a tenu compte du caractère intergouvernemental des relations entre les entités prenant part à la gestion du tronçon polonais du gazoduc évoqué, ce qui pouvait avoir dans une large mesure déterminé le comportement des parties, dont Gazprom.

Dans un contexte marqué par l’abandon du grief Yamal, la Commission a finalement accepté une série d’engagements proposés par l’entreprise mise en cause. Pour répondre aux...