Consolidation de la jurisprudence sur le harcèlement managérial dans le secteur public

Longtemps épargné, le secteur public a vu ces dernières décennies les logiques de management pénétrer son fonctionnement en vue d’améliorer la performance et l’efficience de ses services. À l’instar du secteur privé, cette évolution expose le personnel du secteur public à de nouvelles dérives de la part de leur direction. Leur appréhension depuis le harcèlement managérial par le juge pénal reste toutefois discutée. Elle implique, en effet, pour ce dernier de s’intéresser, a minima, aux méthodes de travail mobilisées par la direction de l’organisme public à la limite du domaine réservé de l’Administration. Mais aussi de faire face à la dimension collective desdites dérives qui pose la question de leur imputation personnelle à la direction ou au gestionnaire de l’organisme public.

À ce propos, l’arrêt du 25 juin 2024 de la chambre criminelle apporte d’éclairantes précisions sur les logiques et les sources mobilisées par le juge pénal pour caractériser le harcèlement managérial dans le secteur public et pour procéder éventuellement à la réparation des préjudices générés.

En l’espèce, la directrice d’un centre public hospitalier avait été citée devant le tribunal correctionnel du chef de harcèlement moral au préjudice de plusieurs agents de son service. Ledit tribunal était entré en voie de condamnation le 9 décembre 2021, prononçant une peine de cinq mois d’emprisonnement avec sursis et des intérêts civils, en raison de la dureté du management de la directrice ayant affecté plusieurs agents de son personnel. La directrice condamnée interjetait appel. Le 3 mai 2023, la Cour d’appel de Rennes confirmait le jugement sur la culpabilité en abaissant à quatre mois la peine d’emprisonnement avec sursis et se prononçait également sur les intérêts civils. Un pourvoi en cassation était formé sur la base de plusieurs moyens. La requérante soutenait, d’une part, l’insuffisante caractérisation du harcèlement moral en estimant qu’elle avait effectué un exercice normal de son pouvoir justifié par l’intérêt du service dans une période difficile. Elle soutenait aussi que l’arrêt attaqué ne démontrait pas qu’elle ait délibérément agi, en étant consciente de la détérioration des conditions de travail et de l’atteinte ressentie par les victimes. D’autre part, elle contestait la recevabilité des constitutions de parties civiles. Pour elle, les faits reprochés relevaient de ses fonctions de direction du centre hospitalier, établissement public de santé, excluant la compétence exceptionnelle du juge pénal.

C’est ainsi que plusieurs questions se posaient à la Cour : à partir de quand les techniques de gestion poursuivies par la direction d’un établissement public générant un certain nombre de souffrances sur son personnel basculent dans le champ du harcèlement moral ? Quelles sont les conditions requises pour que le juge pénal puisse réparer les dommages causés au personnel liés à des techniques de management harcelantes ? La chambre criminelle donnait une solution claire concernant le secteur privé dans un arrêt de rejet du 19 octobre 2021 (Crim. 19 oct. 2021, n° 20-87.164, Dr. soc. 2023. 265, étude R. Salomon ) en considérant qu’« il y avait lieu, pour caractériser en tous ses éléments constitutifs l’infraction de harcèlement moral prise de méthodes de management préjudiciables à l’ensemble des salariés, de rechercher si elles avaient eu pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail du salarié concerné susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Dans son arrêt du 25 juin 2024, la chambre criminelle réitère cette interprétation du harcèlement managérial dans le secteur public procédant à la cassation partielle de l’arrêt contesté. De manière attendue, elle rejette le pourvoi sur la culpabilité de la directrice mais vient casser l’arrêt contesté sur les intérêts civils.

Les dérives de management dans le secteur public ne sont pas ignorées par la chambre criminelle. Toutefois, son raisonnement autrefois axé sur le dépassement de pouvoirs publics ou leur exercice inadapté par un maire (Crim. 22 nov. 2011, n° 11-80.935, RSC 2012. 547, obs. Y. Mayaud ; 4 sept. 2012, n° 11-84.794, RSC 2012. 857, obs. Y. Mayaud ; RLCT 2012/85, n° 2361, note Y. Mayaud ; 26 nov. 2019, n° 18-87.046, AJCT 2020. 159, obs. Y. Mayaud ; Gaz Pal. 2020. 450, obs. E. Dreyer), un préfet (Crim. 19 juin 2018, n° 17-84.007, Dr. pénal 2018. Comm. 172, obs. P. Conte ; Gaz. Pal. 2018. 3171, obs. S. Detraz), un président de la communauté de commune (Crim. 27 mai 2015, n° 14-81.489, Dalloz actualité, 17 juin 2015, obs. J. Gallois ; D. 2015. 2465, obs. G. Roujou de Boubée, T. Garé, C. Ginestet, M.-H. Gozzi et S. Mirabail ; Dr. soc. 2016. 34, chron. R. Salomon ) semble évoluer vers une plus grande considération du contexte managérial défaillant à l’origine du harcèlement.

Les précisions apportées sur la caractérisation du harcèlement managérial dans le secteur public

La considération préalable du contexte. Dans l’arrêt du 25 juin 2024, la chambre criminelle privilégie une analyse des éléments constitutifs du harcèlement moral en lien avec un contexte de management difficile. D’emblée, elle souligne que le mauvais management, même s’il entraîne des souffrances au travail, ne peut pas être confondu avec le harcèlement moral. La Cour d’appel de Paris a clarifié cette subtilité à propos du harcèlement institutionnel dans l’affaire France Télécom de 2022 (Paris, 30 sept. 2022, n° 19/01699, Gaz. Pal. 8 nov. 2022, n° GPL442d3, p. 16, obs. L. Saenko). Le juge pénal ne peut pas évaluer l’opportunité d’une politique d’un organisme public. Mais il se doit de rappeler les limites légales d’une pratique du pouvoir de direction constitutive de harcèlement (J. Mucchielli, Procès France Télécom : « Le harcèlement moral au travail peut être aussi un phénomène collectif », Dalloz actualité, 20 déc. 2019). Dans l’arrêt rapporté, la Cour va même jusqu’à enjoindre aux juges du fond de tenir compte du contexte managérial pour parvenir à identifier le harcèlement. Néanmoins, seules les méthodes de travail employées pour répondre à la politique de l’organisme public peuvent être examinées en fonction de leurs impacts préjudiciables sur le personnel. Analyser le...