Mal-logement en France : suroccupation et politiques publiques insuffisantes

Alors que, d’un côté, la qualité des logements connaît une amélioration, la Fondation Abbé Pierre constate, de l’autre, une pénurie de logements accessibles et une hausse des coûts durement supportée par les ménages à bas revenus.

Cette situation se traduit par une explosion du nombre de personnes en situation d’effort financier excessif, une augmentation des expulsions locatives et un accroissement des personnes ayant des difficultés à payer leurs loyers ou leurs emprunts immobiliers.

Cette crise du logement s’accompagne aussi d’un surpeuplement des logements, qui a considérablement augmenté ces dernières années.

Le surpeuplement refait surface

Le surpeuplement a touché 8,6 millions de personnes en 2013. Depuis 2006, le nombre de personnes en situation de suroccupation a considérablement augmenté : en 2013, 7 656 000 personnes vivaient dans un logement en surpeuplement « modéré » (contre 6 865 000 en 2006, en hausse de 11,5 %), et 934 000 personnes en surpeuplement « accentué » (contre 797 000 en 2006, en hausse de 17,2 %).

Les conséquences pour les ménages de cette suroccupation des logements sont multiples : dégradation du logement, augmentation des risques domestiques, organisation fortement contrainte de l’espace et du temps, difficultés à préparer et partager les repas, à se reposer et dormir, manque d’intimité, impacts sur la santé physique et mentale, difficultés rencontrées dans le développement et la scolarité des enfants, tensions et violences intrafamiliales, …

Le rapport de la Fondation Abbé Pierre regrette que les politiques publiques contre le surpeuplement restent marginales. Même s’il existe des normes de peuplement, celles-ci ne retiennent que des critères de surface minimale par personne, nettement inférieures aux seuils statistiques décrivant le surpeuplement.

La Fondation précise qu’un recours au titre du « Droit au logement opposable » (DALO) peut être déposé par les ménages en situation de suroccupation « manifeste », mais il reste limité à la présence d’un enfant mineur ou d’une personne handicapée dans leur foyer.

Enfin, le préfet peut mettre en demeure un bailleur de faire cesser l’occupation du logement manifestement suroccupé, et de reloger à sa charge les occupants.

Ces politiques bénéficient toutefois de moyens inégaux et souvent insuffisants pour permettre à la fois de traiter les logements et d’accompagner les ménages.

Il apparaît donc nécessaire pour la Fondation de les accroître. Ainsi, le rapport propose des solutions :

• produire davantage de logements adaptés aux besoins (petits logements pour les jeunes, grands logements accessibles pour les familles nombreuses) et produire des logements évolutifs, capables de s’adapter aux évolutions de la composition familiale ;
   
• prendre des mesures visant à encadrer les loyers privés ;
   
• élargir les conditions d’éligibilité au DALO pour mieux prendre en compte le critère de surpeuplement et inciter les préfets à être plus volontaristes en matière de lutte contre la « suroccupation du fait du bailleur » ;
   
• agir contre l’insuffisance de l’offre de logements sociaux et favoriser la mobilité résidentielle des ménages du parc social ;
   
• donner plus d’efficacité aux politiques d’amélioration de l’habitat, de traitement de l’insalubrité, rénovation urbaine.

Une politique du logement contre-productive

Le rapport dénonce la politique du Gouvernement qui semble « donner la priorité aux coupes budgétaires et aux critiques contre l’encadrement du marché de l’immobilier, au détriment de l’ambition affichée de protéger les personnes en difficulté ».

La Fondation regrette que le Gouvernement ait adopté la réduction de 5 €/mois des APL et la suppression des APL-accession. Cette réduction, entrée en vigueur le 1^er octobre 2017, sera accentuée par le gel des APL au 1^er octobre 2018 et se traduira par une baisse des revenus des allocataires. Pour mémoire, le Conseil d’État a rejeté en octobre 2017 le recours en référé de la Fondation Abbé Pierre contre la baisse des APL (Dalloz actualité, 2 nov. 2017, obs. G. Hamel isset(node/187425) ? node/187425 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>187425).

Le rapport critique aussi la baisse d’environ 60 €/mois des APL pour les locataires du parc social, à la suite de la loi de finances pour 2018. Selon la Fondation Abbé Pierre, cette réduction, qui est rendue indolore pour les locataires par une baisse forcée équivalente de leurs loyers (la réduction de loyer de solidarité), aura des effets structurels sur les organismes HLM.

Le rapport prévient que le risque d’une telle mesure est de « provoquer rapidement une chute de la construction, de la réhabilitation, notamment thermique, de la qualité de l’entretien des bâtiments et du service rendu aux locataires ».

La Fondation Abbé Pierre s’oppose, par ailleurs, à la création d’un « bail mobilité » pour les logements meublés dans le cadre de l’avant-projet de loi sur le logement (au sujet duquel, v. Dalloz actualité, 22 sept. 2017, obs. Y. Rouquet isset(node/186644) ? node/186644 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>186644, ibid., 15 déc. 2017, obs. Y. Rouquet isset(node/188213) ? node/188213 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>188213). Le rapport estime que « cette entaille dans le bail de droit commun risque de précariser les locataires », alors qu’ils recherchent plus de sécurité et de garantie face à certains bailleurs.

Le rapport reproche ensuite au Gouvernement de n’avoir appliqué l’encadrement des loyers qu’à Paris et Lille, sans avoir envisagé de l’appliquer à toutes les zones tendues prévues par la loi Alur. Cette position a été annulée par le juge administratif (à ce sujet, v. Dalloz actualité, 20 oct. 2017, obs. Y. Rouquet isset(node/187196) ? node/187196 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>187196 ; ibid., 30 nov. 2017, obs. G. Hamel isset(node/187977) ? node/187977 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>187977). Le Gouvernement a fait appel de la décision en maintenant sa position, ce que regrette la Fondation Abbé Pierre, qui estime que l’encadrement « fait ses preuves » sur les loyers les plus indécents.

La Fondation n’est pas favorable à la politique du « choc de l’offre » envisagé par le Gouvernement dans le cadre de la Stratégie logement (à ce sujet, v. Dalloz actualité, 22 sept. 2017, obs. M.-C. de Montecler isset(node/186646) ? node/186646 : NULL, 'fragment' => isset() ? : NULL, 'absolute' => )) .'"'>186646) dont l’objectif est de réduire le temps de la construction, de limiter les recours abusifs, de simplifier les normes de construction et l’instruction du permis de construire ou encore d’augmenter les exonérations fiscales.

Le rapport affirme « qu’augmenter la construction de logements ne suffit pas, si elle n’est pas localisée aux bons endroits et si les prix de sortie ne sont pas accessibles aux ménages » et préconise donc « d’associer un effort massif de construction à une politique de maîtrise des prix des terrains et de la construction neuve ».

Le rapport estime enfin que la suppression de la taxe d’habitation sera peu bénéfique aux plus pauvres et aura pour effet de priver la puissance publique de recettes fiscales. Selon la Fondation, une vraie réforme de révision des valeurs locatives cadastrales, sur lesquelles est assise la taxe d’habitation aurait été indispensable.

Lutter contre l’augmentation des personnes sans domicile

Le rapport constate que l’incertitude sur l’avenir du parc social, la baisse des aides à la pierre et des aides à la personne, constituent un frein majeur à la relance des chantiers, alors que le niveau actuel de construction est insuffisant pour répondre aux besoins des personnes sans domicile.

Alors que le parc privé est de moins en moins mobilisé pour accueillir, en partenariat avec l’ANAH, des personnes sans domicile, la Fondation Abbé Pierre propose, en échange de l’accueil des ménages prioritaires en difficulté, un « package » comprenant des aides simplifiées (exonération de taxe foncière et crédit d’impôt), d’éventuels travaux de remise en état du logement, une gestion locative adaptée garantissant le paiement du loyer et la prise en charge en cas de dégradation ou de vacance.