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La protection fonctionnelle accordée à un auxiliaire de l’armée française en Afghanistan

Le juge des référés du Conseil d’État enjoint à la ministre des armées d’accorder immédiatement la protection fonctionnelle à un ancien interprète afghan, menacé de mort dans son pays.

par Julien Mouchettele 24 décembre 2018

Une année après que le Conseil d’État a précisé les conditions de refus de délivrance d’un visa au titre de l’asile à des auxiliaires afghans de l’armée française (CE 16 oct. 2017, n° 408374, Lebon ; AJDA 2017. 1983 ; ibid. 2424 , concl. Guillaume Odinet ; D. 2018. 313, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ), le juge des référés du Conseil d’État a rendu une ordonnance enjoignant à la ministre des armées d’accorder immédiatement la protection fonctionnelle à un ancien interprète afghan, menacé de mort dans son pays, et enjoignant également à la ministres des armées, aux ministres de l’intérieur et de la défense de réexaminer sa demande de visa dans un délai de deux mois.

La question du sort réservé aux Afghans ayant travaillé pour l’armée française jusqu’à fin 2014 est particulièrement sensible. Il est souvent fait référence à l’histoire militaire française qui reste marquée « à jamais par l’abandon puis le massacre de milliers de harkis lors du retrait d’Algérie » (v. rép. min. n° 55006, JO, 6 mai 2014, p. 3645). À ce propos, que le Conseil d’État a estimé dans une récente décision – qui fait droit à la demande de réparation relatif aux conditions d’accueil « indignes » des harkis en France – qu’il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la réparation du préjudice lié à l’absence de rapatriement des anciens supplétifs de l’armée française et de leurs familles. Conformément à une jurisprudence constante, le juge administratif ne contrôle pas les actes qui se rattachent à l’action du gouvernement dans la conduite des relations internationales et leurs éventuelles conséquences (CE, sect., 3 oct. 2018, n° 410611, Dalloz actualité, 5 oct. 2018, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2018. 1872 ; ibid. 2187 , chron. Charline Nicolas et Y. Faure ; D. 2018. 1970, obs. M.-C. de Montecler ; RFDA 2018. 1131, concl. A. Bretonneau ).

Lorsque les forces de l’armée française sont intervenues fin 2001 dans la guerre d’Afghanistan au cours de plusieurs opérations internationales distinctes, elles ont fait appel à des personnels civils de recrutement local (PCRL). Autrement dit, ont été recrutés parmi la population locale des interprètes des chauffeurs, des mécaniciens, mais également des employés de ménage ou des cuisiniers. À l’issue d’un conflit qui dura onze ans, lorsque l’État français a retiré ses troupes, la question de l’avenir des PCRL afghans s’est posée. Considérés comme des traites par la population locale, certains subissent des pressions quotidiennes et des menaces de mort. Les importants risques de représailles en raison de leur collaboration avec l’armée française a nécessité, dès 2012, la mise en place d’une procédure spéciale d’accompagnement. Celle-ci consiste en des dispositifs de soutien pour les auxiliaires en difficulté et de délivrance de visas pour ceux menacés de mort. Toutefois, la mise en place de tels dispositifs n’est pas nécessairement plus favorable que le droit commun des visas ; ce qui, selon l’ampleur des menaces, la dégradation de la situation locale et la mobilisation de la société civile, peut prendre les allures d’un véritable scandale d’État.

En 2012, la France a lancé une première procédure d’attribution de visas au titre de la relocalisation des PCRL afghans. Seuls 73 dossiers ont été acceptés. Ce faible nombre a suscité de nombreuses critiques. Une seconde procédure d’examen des demandes a été enclenchée en 2015. Le constat est inquiétant : d’anciens employés ont choisi l’exil via des filières clandestines en Iran et en Turquie (L. Mathieu, Le Conseil d’État met les traducteurs afghans sur la voie des visas, Liberation.fr, 17 déc. 2018). Cet été, sous la pression des associations et de l’opinion publique, le gouvernement a procédé au réexamen à titre humanitaire des demandes en sa possession de relocalisation d’anciens PCRL afghans (rép. min., Ass. nat., JORF, 5 juin 2018, p. 4738).

Protection fonctionnelle : des demandes non abouties

Face à l’inertie des autorités françaises, les anciens auxiliaires afghans ont demandé, sur les conseils de l’Association des anciens interprètes afghans de l’armée française, la protection fonctionnelle sur le fondement de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors. Aux termes de l’article 11, IV, de la loi du 13 juillet 1983, la collectivité publique « est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée » (version consolidée au 18 déc. 2018). Initialement, le bénéfice de ce régime de protection était réservé aux fonctionnaires par l’effet de l’article 11 de cette loi. Néanmoins, le Conseil d’État a jugé que la protection fonctionnelle constitue un principe général du droit applicable à tous les agents publics, qu’ils aient ou non la qualité de fonctionnaire (CE 8 juin 2011, n° 312700, Farré, Dalloz actualité, 17 juin 2011, obs. R. Grand ; Lebon avec les conclusions ; AJDA 2011. 1175 ; AJFP 2012. 87 , note I. Crépin-Dehaene ; AJCT 2011. 571, obs. D. Krust ). Ces dispositions ont donc vocation à s’appliquer à tous les agents contractuels, notamment les auxiliaires de l’armée française.

Hélas, les auxiliaires afghans, qui ont déposé des demandes de protection fonctionnelle auprès du ministère des armées, n’ont reçu aucune décision explicite motivée d’octroi ou de refus de cette protection. L’Association des anciens interprètes afghans de l’armée française, à travers sa vice-présidente Caroline Decroix, reproche sans détour au ministère des armées de faire « la sourde d’oreille » à ces demandes (Des visas au compte-gouttes…, lexpress.fr, 22 déc. 2017). Face à cette situation et pour faciliter l’accès au droit à la protection fonctionnelle, l’Association avait saisi, sans succès, le juge des référés du tribunal administratif de Paris afin qu’il enjoigne aux autorités concernées de mettre en place des modalités de réception des demandes de protection fonctionnelle des anciens auxiliaires afghans de l’armée française vivant en Afghanistan (TA Paris, 23 déc. 2017, n° 1719344/9, Association des anciens interprètes afghans de l’armée française c. MAEE et ministère des armées). Tenant compte de ce que ces anciens auxiliaires de l’armée française vivent en Afghanistan, l’association demandait à ce qu’ils puissent présenter leur demande par voie électronique et qu’à cette fin soit créée une adresse électronique spécifique dédiée. Par une ordonnance définitive du 8 février 2018, le juge des référés du Conseil d’État a confirmé le rejet de la demande, considérant notamment que cette mesure serait « sans incidence sur la durée d’instruction des demandes » et « qu’ainsi, elle ne satisfai[sait] pas à la condition d’urgence particulière prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui implique que la mesure sollicitée soit de nature à sauvegarder, dans un délai de quarante-huit heures, la liberté fondamentale dont la méconnaissance est alléguée » (CE, ord., 8 févr. 2018, req. n° 417267, Association des anciens interprètes afghans de l’armée française, inédit au Lebon).

Blessé et menacé de mort

Dans l’espèce commentée, le requérant avait exercé les fonctions d’interprète auprès des forces armées françaises de 2010 à 2011. Il avait d’abord sollicité en juin 2015 la délivrance d’un visa de long séjour dans le cadre du dispositif de réinstallation des PCRL employés par l’armée française, ce qui lui a été refusé un an plus tard. Après des menaces de mort répétées, il a ensuite demandé par courriel à l’ambassadeur de France en Afghanistan et au ministre de la défense le bénéfice de la protection fonctionnelle. Entre-temps, comme le précisent les faits exposés dans l’ordonnance commentée, le requérant a été blessé par balles, puis visé par un attentat le 22 novembre 2017 dans son village. À la suite de la réitération des menaces de mort liées à sa qualité d’ancien auxiliaire de l’armée française, il fut obligé de fuir et de se réfugier à Kaboul. Néanmoins, à l’instar des autres demandes de protection fonctionnelle de ce type, celle-ci est restée sans réponse.

En septembre 2018, il saisit le juge des référés du tribunal administratif de Paris sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative afin que ce dernier enjoigne aux autorités françaises de mettre en œuvre toute mesure de nature à assurer sa sécurité et celle de sa famille. Le requérant demandait notamment d’enjoindre aux autorités françaises de financer un logement dans un quartier « sécurisé » de Kaboul et de lui délivrer un visa, ainsi qu’à son épouse et à ses enfants. Le juge de première instance a rejeté sa demande « sur la seule circonstance qu’eu égard à l’indépendance des législations, la décision refusant de lui accorder la protection fonctionnelle était sans lien avec l’examen de la possibilité de lui octroyer un visa ou un titre de séjour en France et que l’exécution de cette décision ne pouvait, dès lors, être regardée comme portant, par elle-même, une atteinte grave et manifestement immédiate à la sauvegarde d’une liberté fondamentale, au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ». Le juge des référés du Conseil d’État annule l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris comme étant insuffisamment motivée. En effet, le juge aurait dû indiquer, indépendamment de la question de la délivrance d’un visa long séjour, ce qui s’oppose à ce que soit assurée la sécurité immédiate de l’intéressée ainsi que celle de sa famille.

Mise à l’abri et réexamen de la demande de visa

Réglant l’affaire au titre de la procédure de référé engagée, le juge des référés du Conseil d’État a jugé, au vu des circonstances de l’espèce, que « la carence des autorités publiques françaises est de nature à exposer [l’ex-interprète], de manière caractérisée, à un risque pour sa vie et à des traitements inhumains ou dégradants, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale » ; en l’occurrence son droit au respect de la vie et à celui de ne pas être soumis à des traitements inhumains et dégradants, garantis par les articles 2 et 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, et à son droit à une vie privée et familiale normale en application de l’article 8 de cette Convention. Le juge des référés du Conseil d’État enjoint, au titre des mesures nécessaires à la sauvegarde de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte, à la ministre des armées de mettre à l’abri dans un délai de huit jours l’ancien interprète afghan de l’armée française, menacé de mort dans son pays, et à la ministre des armées, au ministre de l’intérieur et au ministre des affaires étrangères de réexaminer dans un délai de deux mois sa demande de visa.

La fin d’un silence ?

Cette décision représente une avancée certaine pour tous les auxiliaires de l’armée française en Afghanistan. En imposant l’application du principe de la protection fonctionnelle, l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’État met ainsi un terme au silence persistant du ministère des armées et de l’ambassadeur de France en Afghanistan. Toutefois, plus encore qu’une protection qui s’avère nécessairement précaire en l’état de la situation à Kaboul – le 31 mai 2017, l’ambassade de France, située près du palais présidentiel, a été soufflée par l’explosion d’un camion piégé –, le requérant place ses espoirs dans la délivrance d’un visa long séjour au titre de l’asile à lui ainsi qu’à son épouse et à ses enfants pour s’installer en France.

Il convient de noter sur ce dernier point que le Conseil d’État ne reconnaît pas de droit à la délivrance d’un visa (CE 16 oct. 2017, n° 408374, Dalloz actualité, 19 oct. 2017, obs. E. Maupin ; Lebon ; AJDA 2017. 1983 ; ibid. 2424 , concl. Guillaume Odinet ; D. 2018. 313, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ). Néanmoins, il soumet le refus de délivrer un visa long séjour au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. En d’autres termes, le juge administratif examine uniquement le point de savoir si l’administration n’a pas commis une erreur flagrante entachant d’illégalité le refus de visa qu’elle a prononcé ; ce qui revient à vérifier que l’appréciation qui a été faite de la demande de visa par les services consulaires n’est pas manifestement erronée au regard de l’objet de la demande (CE 22 avr. 1992, n° 118336, Alkan, Lebon ). En l’espèce, l’examen de l’erreur manifeste d’appréciation porte précisément « sur les conséquences du refus du visa » (CE 16 oct. 2017, n° 408750, inédit Lebon). Il ressort de la jurisprudence que le juge a néanmoins le souci de concilier le large pouvoir discrétionnaire de l’administration avec les droits des demandeurs, en l’occurrence l’atteinte à la vie. 

Ainsi, sur les cinq décisions de refus de visa contestées en 2017 et examinées le même jour, le Conseil d’État en a censuré trois, car entachées d’erreur manifeste d’appréciation (v. CE 16 oct. 2017, n° 408748, Lebon ; 16 oct. 2017, n° 408750, inédit au Lebon ; 16 oct. 2017, n° 408344, préc., inédit au Lebon). Il en résulte qu’au stade de la procédure de référé, le juge se fonde sur trois éléments pour évaluer l’appréciation des services consulaires quant aux conséquences d’un refus de visa : le récit des demandeurs ; l’appréciation du ministre sur la participation effective de l’intéressé aux opérations de l’armée française ; ainsi que la recrudescence des violences qui exposent à des risques élevés les ressortissants afghans qui ont accordé leur concours à des forces armées étrangères. Conformément aux dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, ces éléments suffisent à caractériser aussi bien une situation d’urgence (v. CE 16 oct. 2017, n° 408748) qu’un doute sérieux quant à la légalité de la décision refusant la délivrance du visa (v. CE 16 oct. 2017, n° 308444 ; 16 oct. 2017, n° 408750, Dalloz jurisprudence). En l’espèce, sans préjuger d’une solution ultérieure, il apparaît difficile aux autorités françaises, au vu des menaces qui pèsent sur la vie du requérant, de lui refuser un visa ainsi qu’à sa famille.

 

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