Réorganisation du contentieux de la sécurité sociale et de l’action sociale

Le présent commentaire a été rédigé par C. Bléry et, s’agissant des dispositions relatives au recours préalable obligatoire et à l’expertise médicale, par E. Tamion.

L’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 prend les mesures destinées à la création, à l’aménagement ou à la modification des dispositions de nature législative dans les textes et codes en vigueur permettant d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences de la suppression des juridictions de la sécurité sociale et de l’aide sociale par la loi du 18 novembre 2016, dite loi J21.

Cette dernière, en son article 12, avait en effet entrepris de simplifier le système complexe relatif au contentieux de la sécurité sociale, à la fois en prévoyant la suppression de plusieurs juridictions d’exception et un transfert de ce contentieux au profit des juridictions judiciaires, voire administratives, de droit commun, tant en première instance qu’en appel (C. Bléry, JXXI : à propos de la réforme du contentieux de la Sécurité sociale et de l’action sociale, Gaz. Pal. 31 janv. 2017, p. 72 ; A. Bugada, La refonte du contentieux de la sécurité sociale dans la justice du XXI^e siècle, Procédures 2017. Étude 11 ; A. Bouilloux, La réforme des contentieux sociaux par la loi de modernisation de la justice du XXI^e siècle, JCP soc. 2017.10 ;  D. Cholet, in S. Guinchard (dir.), Droit et pratique de la procédure civile. Droits interne et de l’Union européenne, 9^e éd., Dalloz Action 2016/2017, n^os 124.481 et 124.523).

Contexte

Avant la loi J21

Actuellement, il y trois juridictions judiciaires de première instance relatives à la sécurité sociale, qui correspondent aux différentes sortes de contentieux engendrés par la matière (v. D. d’Ambra, in Droit et pratique de la procédure civile, préc., n^os 336.06 s. ; S. Guinchard, A. Varinard et T. Debard, Institutions juridictionnelles, 14^e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2017, n^os 553 s.).

Le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) est compétent pour le contentieux général. Le tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI) connaît du contentieux technique. La Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT), qui siège à Amiens, est compétente, en premier et dernier ressort, pour le contentieux de la tarification des accidents du travail. Ces trois juridictions sont échevinées : elles sont présidées par un magistrat, éventuellement – pour les TCI – par une personnalité qualifiée présentant des garanties d’indépendance et d’impartialité et compétente en la matière ; quant aux assesseurs – désignés –, ils représentent, pour les uns, les employeurs et les travailleurs indépendants, pour les autres, les salariés (S. Guinchard, A. Varinard et T. Debard, préc.). Devant les trois juridictions, les assesseurs appartiennent aux professions agricoles, lorsque le litige intéresse un ressortissant de ces professions et aux professions non agricoles dans le cas contraire (v., respectivement, CSS, art. L. 142-4, al. 2, L. 143-2, al. 8 et L. 143-6).

Le contentieux de l’admission à l’aide sociale relève aujourd’hui de l’ordre administratif, que ce soit du juge administratif de droit commun ou de juridictions spécialisées, que sont les commissions départementales d’aide sociale (CDAS).

L’appel des décisions rendues par le tribunal des affaires de sécurité sociale est porté devant une chambre sociale de la cour d’appel, si l’affaire est supérieure au taux du ressort, soit 4 000 €. En revanche, pour l’appel des décisions du tribunal du contentieux de l’incapacité, la compétence appartient à la CNITAAT (v. CSS, art. L. 143-3). C’est la Commission centrale d’aide sociale (CCAS), siégeant à Paris, qui est la juridiction d’appel des commissions régionales (v. CASF, art. L. 134-2, al. 1^er). Elle connaît aussi, en premier et dernier ressort, des recours contre certaines décisions émanant de personnes publiques (v. CASF, art. L. 134-3).

Loi J21

La loi J21 a prévu la suppression des trois juridictions de sécurité sociale de première instance, au plus tard au 1^er janvier 2019 (v. infra). Les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les tribunaux du contentieux de l’incapacité seront fusionnés et intégrés dans un pôle social de tribunaux de grande instance spécialement désignés (COJ, art. L. 211-16, issu de la loi J21). La CNITAAT est également supprimée : seule la cour d’appel d’Amiens connaîtra, toujours en premier et dernier ressort, « des litiges mentionnés au 4° de l’article L. 142-2 du code de la sécurité sociale » (COJ, art. L. 311-16 et D. 311-12, issus du décr. n° 2017-13, 5 janv. 2017). Par ailleurs les CDAS disparaissent aussi au profit des TGI spécialisés (CSS, art. L. 134-1 s) ou des juridictions administratives de droit commun.

Les TGI spécialisés seront donc compétents pour traiter du contentieux général de la sécurité sociale (CASF, art. L. 142-1, nouv.), du contentieux technique (CSS, art. L. 142-2, nouv.) – à l’exclusion de la tarification des accidents du travail – et d’une partie du contentieux de l’admission à l’aide sociale (visée aux COJ, art. L. 211-16, 3°, CASF, art. L. 134-3, CSS, art. L. 142-3, L. 861-5 et L. 863-3). Les trois contentieux sont attribués au « juge judiciaire » par l’article L. 142-8, créé, du code de la sécurité sociale. Le nouvel article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, lui, les confie à « des tribunaux de grande instance spécialement désignés ».

Seules des cours d’appel désignées connaîtront du contentieux général de la sécurité sociale et de l’aide sociale relevant du juge judiciaire (v. COJ, art. L. 311-15 ; il faut réserver la part de contentieux dévolue aux juridictions administratives et dont l’appel est porté devant les cours administratives d’appel) ; en effet, d’une part, ce ne seront plus toutes les cours d’appel qui seront aptes à statuer en la matière, d’autre part, la CCAS sera supprimée, enfin la CNITAAT disparaîtra en tant que juridiction d’appel du contentieux technique.

Les tribunaux de grande instance seront échevinés (COJ, art. L. 218-1 s.) : comme les juridictions de la sécurité sociale, ils seront composés d’un magistrat et deux assesseurs – le cas échéant relevant du régime agricole. Cependant la loi J21 « redéfinit le statut des assesseurs en rehaussant les exigences de la fonction » (A. Bugada, étude préc., n° 3 ; v. art. L. 218-3 s.). La cour d’appel d’Amiens compétente en matière de tarification des accidents du travail sera également échevinée (COJ, art. L. 312-6-2) ; mais les cours d’appel désignées statueront en formation ordinaire.

L’article 12 de la loi J21 traite de la procédure devant le tribunal de grande instance. Ainsi, la représentation par avocat ne sera pas obligatoire, comme aujourd’hui devant les juridictions de sécurité sociale (CSS, art. L. 142-9. Le texte reprend l’article L. 144-3 qui s’applique aujourd’hui devant les TASS et les TCI, en ajoutant seulement une précision au 5°). Le recours préalable obligatoire – qui sera traité par la suite – sera étendu : la saisine de la commission de recours amiable, qui existait pour le contentieux général, sera créée pour le contentieux technique (on peut douter que ce soit une bonne chose… mais c’est à la mode) ; le contentieux de la tarification de l’assurance des accidents du travail ne sera pas en revanche concerné par cette extension (CSS, art. L. 142-4 à 7 et CASF, art. L. 134-2). La loi J21 contient aussi des dispositions sur l’expertise judiciaire (CSS, art. L. 142-10 ; v. infra).

Par l’ordonnance sous commentaire, le gouvernement entreprend ainsi d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences d’un tel remaniement de l’organisation juridictionnelle.

Mise en œuvre

Il résulte de l’article 109, I, de la loi J21 que la mise en œuvre concrète de la réforme est opérée par ordonnances. Il prévoit ainsi que, « dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi : 1° Nécessaires pour mettre en œuvre l’article 12 de la présente loi : a) En créant, aménageant ou modifiant toutes dispositions de nature législative dans les textes et codes en vigueur permettant d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences de la suppression des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux du contentieux de l’incapacité, de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, des commissions départementales d’aide sociale et de la Commission centrale d’aide sociale ». Selon, l’article 109, II, les ordonnances prévues au I devaient être prises dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, soit avant le 18 mai 2018. Deux jours avant la date limite, l’ordonnance appelée par le a) est donc prise. Une ordonnance n° 2018-359 du 16 mai 2018 fixant les modalités de transfert des personnels administratifs des juridictions mentionnées au 1° du I de l’article 109 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du 21^e siècle et celles de leur accès aux corps des services judiciaires ou aux corps communs du ministère de la justice « s’occupe », elle, du b).

Modification de références

Il faut bien admettre que le texte est plutôt aride, puisque plusieurs de ses articles prévoient que « les mots : “les tribunaux des affaires de sécurité sociale” sont remplacés par les mots : “les tribunaux de grande instance spécialement désignés en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire” » et autres replacements du même type et équivalent pour le TCI, la CNITAAT, la CCAS, etc., dans divers codes.

Par ailleurs, l’ordonnance effectue des modifications qui concernent la loi J21 et les dispositions qui en sont issues, donc encore inappliquées. Il est vrai qu’il n’est pas rare de voir le législateur (au sens large) revoir sa copie avant même l’entrée en vigueur des textes : ainsi, selon le Rapport au président de la République relatif à l’ordonnance, « l’article 4 rectifie des dispositions du code de l’organisation judiciaire issues de la loi du 18 novembre 2016 précitée en revenant sur des rédactions qui nécessitaient d’être précisées. Est ainsi abrogé l’article L. 218-9 du code de l’organisation judiciaire prévoyant que l’assesseur dûment convoqué qui ne se présente pas est réputé démissionnaire. En effet, celui-ci relève de la procédure disciplinaire de droit commun. Une référence erronée au “tribunal des affaires sociales” est également supprimée [à l’article L. 218-10]. Enfin, le processus de désignation des assesseurs de la cour d’appel spécialement désignée pour connaître du contentieux de la tarification est clarifié. Il précise à ce titre que les assesseurs qui y siégeront seront choisis sur les mêmes listes que les assesseurs des pôles sociaux des tribunaux de grande instance du ressort de ladite cour ». Le second alinéa de l’article L. 312-6-2, qui renvoyait à l’article L. 218-2 à 12, est remplacé à cet effet.

Recours préalable obligatoire : précision des exceptions

L’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 précise, par ailleurs, les exceptions au principe caractère obligatoire du recours préalable, tel que prévu à la section 2 du chapitre II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale (art. L 142-4 et L 142-5) et découlant de la loi J21. L’ordonnance introduit ainsi un dernier alinéa à l’article L. 142-4, qui reprend au titre de ces exceptions les décisions prises au niveau des caisses relatives à des sanctions administratives prévues aux articles L. 114-17, L. 114-17-1, L. 162-12-16 et L. 162-34 (domaines en développement au cours des dernières années), lesquelles exceptions figurent déjà à l’actuel article R. 142-7.

Reste maintenant à savoir si les exceptions au caractère obligatoire du recours préalable qui ont été définies par la jurisprudence seront maintenues dans la mesure où le principe du recours préalable obligatoire est posé dans des termes différents par les articles L. 142-4 et L. 142-5, à savoir qu’il n’est plus question de réclamations formées contre les décisions des caisses (actuel art. R. 142-1) mais de recours formés dans les matières, ce qui apparaît plus large.

Expertises médicales : précisions et clarifications

L’ordonnance précise également le régime des expertises médicales ordonnées par le juge du contentieux de la sécurité sociale.

Leur bon déroulement peut se heurter au secret professionnel, plus précisément le secret médical auquel est tenu le praticien-conseil du service médical rattaché à l’organisme social, dont la violation est sanctionnée par les dispositions de l’article 226-13 du code pénal. En effet, le praticien-conseil peut faire plus ou moins barrage à la transmission des éléments médicaux dont il dispose par crainte de poursuites pénales, ce malgré la position de la Cour de cassation (v. en ce sens Civ. 2^e, 22 nov. 2007, n° 06-18.250, D. 2008. 95 ; ibid. 506, obs. J. Penneau ; Dr. soc. 2008. 260, obs. J. Savatier ).

L’ordonnance n° 2018-358 vient clarifier la situation par des modifications apportées au code de la sécurité sociale, y compris dans sa version qui était censée s’appliquer avec la loi J21, avec l’abrogation de l’article L. 141-2-2 introduit par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 et le remplacement de l’alinéa 1^er de l’article L. 142-10 prévu par la loi J21, par deux nouveaux aliénas. Cet article L. 142-10 est le premier de la section 5 dont l’intitulé a été élargi en « Mesures d’instruction  ». Il vient davantage rapprocher l’expertise ordonnée au titre du contentieux général de celle du contentieux technique.

Cette clarification relative aux limites du secret professionnel devrait conduire le praticien-conseil, qui pouvait encore s’opposer à la communication d’éléments médicaux à l’expert désigné, à lever son refus. Précisons que les difficultés observées se concentrent essentiellement dans les contentieux où le litige concerne un employeur, qui conteste en tout ou en partie une décision de prise en charge par la caisse de sécurité sociale d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, sans que la victime (son salarié ou ancien salarié) soit partie à la procédure, les refus de communication ayant pour conséquence l’inopposabilité de la décision de la caisse (v. en ce sens Civ. 2^e, 9 mars 2017, n° 16-50.009, Dalloz jurisprudence). Ces hypothèses contentieuses sont courantes et s’expliquent par l’indépendance des rapports caisse/assuré et caisse/employeur, car la décision de prise en charge de l’organisme social demeure en tout état de cause acquise au profit de la victime (effet protecteur de la législation professionnelle).

Désormais, le nouvel article L. 142-10 prévoit qu’il ne pourra pas être opposé au praticien-conseil les dispositions de l’article 226-13 du code pénal lorsqu’il communiquera « l’intégralité du rapport médical », cette transmission permettant la levée du secret médical est énoncée comme une obligation législative faite à ce professionnel (« transmet »), outre la décision qu’avait pu prendre le juge en ce sens. Quant au rapport médical établi par le praticien-conseil, il implique de sa part une synthèse spécifique et complète de la situation médicale de l’assuré, correspondant à la prise en charge médicale qui est en débat. Ce rapport ne saurait être confondu avec la fiche du colloque médico-administratif ou encore les fiches de liaison utilisées entre le service du contrôle médical et les services administratifs de la caisse, lors de l’instruction d’un dossier ou pour le traitement de certaines prescriptions médicales.

Toujours selon le nouveau texte, le rapport médical du praticien-conseil pourra être notifié au médecin mandaté par l’employeur qui en fait la demande, avec dans ce cas une information obligatoire de cette notification auprès de la victime de l’accident du travail ou de la maladie professionnelle. Rappelons qu’une telle information existe actuellement dans le contentieux technique de l’incapacité (CSS, art. R 143-32).

Par ailleurs, l’ordonnance n° 2018-358 prévoit, avec l’ajout du nouvel article L. 142-10-1 au code de la sécurité sociale, que le rapport de l’expert judiciaire est notifié au médecin mandaté à cet effet par l’employeur d’un salarié victime d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, s’il est partie à l’instance. Dans cette hypothèse, l’article 226-13 du code pénal ne pourra pas davantage être opposé en raison de la transmission du rapport de l’expert judiciaire, susceptible de contenir des informations relevant du secret professionnel. La qualité de partie à l’instance de l’employeur peut être envisagée a minima, à savoir correspondre à une intervention volontaire destinée à préserver ses droits, dans l’hypothèse par exemple d’une action introduite par la victime du risque professionnel aux fins d’obtenir une prise en charge ou d’en améliorer les conditions auprès de la caisse. Tout ceci permet de concilier les exigences du procès équitable et la confidentialité des données médicales personnelles.

Aménagement de la transition

On relèvera également que l’article 7, en son I, modifie l’article 114 de la loi du 18 novembre 2016. Cet article organisait l’entrée en vigueur de la réforme, posant en principe que « l’article 12 entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1^er janvier 2019 » et prévoyant qu’à cette date, les procédures en cours devant les juridictions aujourd’hui compétentes devaient toutes être transférées en l’état aux juridictions tant judiciaires qu’administratives qui traiteront demain des divers contentieux sociaux. L’article 114, revu par l’ordonnance, organise autrement le transfert, avec « des mesures permettant que la transition se fasse sans préjudice ni pour les justiciables dont les affaires sont déjà pendantes ni pour les juridictions qui vont devoir traiter ce contentieux » (Rapport) : désormais,

• un décret en Conseil d’État devra désigner une « juridiction administrative » et non plus des « tribunaux administratifs » ou des « cours administratives d’appel » et pour reprendre le stock de deux contentieux d’aide sociale : « d’une part, les contentieux relatifs à la détermination du domicile de secours et, d’autre part, une partie des appels interjetés contre les décisions prises par les commissions départementales d’aide sociale » (Rapport) ;
   
• il n’est plus prévu que les procédures en cours devant la CNITTAT sont transférées aux cours d’appel compétentes. En effet, la CNITAAT est maintenue temporairement pour connaître des affaires dont elle est saisie avant le 31 décembre 2018, ceci jusqu’au 31 décembre 2020 ou à une date ultérieure qui sera fixée par décret, sans pouvoir dépasser le 31 décembre 2022 au plus tard. « Ce ne sont donc que des affaires nouvelles qu’auront à connaître les cours d’appel nouvellement compétentes » (Rapport).

Afin d’éviter « de devoir procéder à la nomination en urgence de l’intégralité des assesseurs dans le courant du dernier trimestre 2018, avec le risque, en cas de difficultés, de retarder la mise en place des pôles sociaux dans les tribunaux de grande instance » (Rapport), l’article 7, II, prévoit que, par dérogation aux dispositions de l’article L. 218-3 du code de l’organisation judiciaire, les assesseurs des TASS et TCI, dont le mandat n’est pas arrivé à terme au 31 décembre 2018, siègent, à la demande du premier président de la cour d’appel et avec leur accord, dans la formation collégiale du TGI spécialement désigné, jusqu’à expiration de leur mandat initial et sans être soumis à l’obligation de formation prévue à l’article L. 218-12. Le III ajoute que « les conditions d’application des dispositions du présent article sont fixées par décret en Conseil d’État ». Curieusement, ce II et ce III ne sont pas intégrés à l’article 114 de la loi J21…

Entrée en vigueur

L’article 8 fixe la date d’entrée en vigueur des articles 1^er à 6, par référence à l’article 114 précité, date qui ne peut dépasser le 1^er janvier 2019. Date très proche désormais et avant laquelle plusieurs décrets devront être pris, afin que la première étape de la vaste réforme (v. le Rapport relatif au projet de transfert du contentieux de la sécurité sociale vers les tribunaux de grande instance) ne soit pas un « couac »…