Délivrance des décisions de justice et vie privée : quand « ceinture et bretelles » rime avec danger

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, cet article « porte à son terme le processus de diffusion au public des décisions de justice, prévu par les articles L. 111-13 du code de l’organisation judiciaire et L. 10 du code de justice administrative en établissant une cohérence entre les régimes d’accès et de diffusion des décisions de justice ».

Il convient, à titre liminaire, d’opérer la distinction entre accès aux décisions de justice et diffusion des décisions de justice. Le rapport sur L’open data des décisions de justice (ci-après « le rapport »), rendu le 9 janvier 2018 par la mission d’étude et de préfiguration sur l’ouverture au public des décisions de justice (ci-après « la mission ») souligne que « la diffusion des décisions en ligne, mise en œuvre dans le cadre d’un régime distinct de celui applicable aux documents administratifs, ne constitue en effet qu’un nouveau mode d’accès aux décisions, qui s’ajoute sans s’y confondre à ceux qui sont institués, de longue date, au sein des différents codes régissant la procédure devant les juridictions administratives et judiciaires » (pour les commentaires sur le rapport, v. D. 2018. 232, obs. L. Cadiet  ; L. Cadiet, Entretien, JCP 2018. 290 ; JCP 2018. 282, obs. N. Fricero ; JCP E 2018. 1096, obs. B. Mathis). Autrement dit, l’      accès permet à une personne de se faire communiquer une ou plusieurs décisions précises par le service compétent, alors que la diffusion conduit à mettre à disposition du public l’intégralité des décisions de justice. L’accès est qualitatif, là où la diffusion est quantitative.

En l’état actuel du droit positif, l’accès résulte, en matière civile, d’une délivrance par le greffe des décisions de justice, prévu par les articles 11-2 et 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile. L’article 11-2 énonce que « les jugements sont prononcés publiquement sauf en matière gracieuse ainsi que dans celles des matières relatives à l’état et à la capacité des personnes qui sont déterminées par décret. Les arrêts de la Cour de cassation sont prononcés publiquement ». L’article 11-3 prévoit que « les tiers sont en droit de se faire délivrer copie des jugements prononcés publiquement ».

En revanche, le processus de diffusion au public des décisions de justice tient aux articles 20 et 21 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique (Dalloz IP/IT 2016. 509, obs. S. Prévost ; ibid. 2017. 349, obs. B. Mathis ). Ont ainsi été créés des articles L. 10 du code de justice administrative et L. 111-13 du code de l’organisation judiciaire, qui énoncent en des termes presque similaires que, « sans préjudice des dispositions particulières qui régissent l’accès aux décisions de justice et leur publicité, les décisions rendues par les juridictions judiciaires sont mises à la disposition du public à titre gratuit dans le respect de la vie privée des personnes concernées. Cette mise à disposition du public est précédée d’une analyse du risque de réidentification des personnes » (COJ, art. L. 111-13 ; le texte pourrait être amendé prochainement, à travers le projet de loi relatif à la protection des données personnelles actuellement en discussion au Parlement).

Cette loi s’est accompagnée d’une importante réflexion sur la pseudonymisation des décisions de justice, souci qui se retrouve dans les articles sur la diffusion. Or, contrairement à la diffusion, la demande d’accès ne s’accompagne pas d’une pseudonymisation de la décision de justice. Il en va seulement différemment en matière administrative, où l’article R. 751-7 du code de justice administrative prévoit une possibilité « d’anonymisation ». Dès lors, le rapport de la mission, s’inquiétait des risques de contournement des règles de pseudonymisation par l’émergence de demandes massives de délivrance des décisions de justice au greffe (rapport, n^os 91 s.).

Ceinture

Afin de pallier le risque de contournement des règles de pseudonymisation mises en place en matière d’open data, la mission suggérait de « maintenir un régime de délivrance de décision aux tiers par les greffes et établir des mesures visant à permettre aux juridictions de rejeter les demandes de copies de décisions lorsque ces demandes sont abusives ou lorsqu’elles ont pour objet ou pour effet la délivrance d’un nombre important de décisions » (recommandation n° 9). C’est chose faite avec la création, d’une part, d’un article L. 751-1, alinéa 1^er, du code de la justice administrative énonçant que « les tiers peuvent se faire délivrer copie des décisions, sous réserve que leur demande ne soit pas abusive ou n’ait pas pour objet ou pour effet la délivrance d’un nombre important de décisions » et, d’autre part, d’un article L. 111-14 du code de l’organisation judiciaire prévoyant que « les tiers peuvent se faire délivrer copie des décisions de justice par le greffe de la juridiction concernée conformément aux règles applicables en matière civile ou pénale, sous réserve que leur demande ne soit pas abusive ou n’ait pas pour objet ou pour effet la délivrance d’un nombre important de décisions ».

Naturellement, ces articles seront sujets à contentieux, afin de déterminer en quoi consiste une demande « abusive » et quelle quantité constitue un « nombre important de décisions » (dans le même sens, v. R. Letteron, Veut-on fermer l’open data ?). La mission évoque, notamment concernant le caractère abusif, le lien de parenté avec l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui prévoit, pour les documents administratifs, que « l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Ainsi, le caractère répétitif ou systématique pourrait être révélateur d’une demande abusive. Pour autant, rien n’impose de se restreindre à ces hypothèses, d’autant que l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration ne se veut pas limitatif. De même, l’exclusion des demandes portant sur un « nombre important de décisions » pourrait poser des difficultés. Faut-il rejeter la demande d’un chercheur souhaitant analyser un contentieux sériel, au motif que la demande a pour objet ou effet la délivrance d’un nombre important de décisions ? Certes, on objectera que le chercheur peut accéder à ces ressources via la diffusion des décisions de justice en open data. Ceci étant, cette diffusion se fait le plus souvent par l’intermédiaire de plateformes payantes, ce qui est de nature à handicaper le travail du chercheur.

Par ailleurs, la question de la nature des décisions des services chargés de communiquer les décisions n’est pas réglée directement. La mission proposait, « s’agissant des juridictions de l’ordre judiciaire, [d’]instaurer […] un recours de nature juridictionnelle devant le président de la juridiction concernée à l’encontre de la décision du directeur de greffe refusant la délivrance de copies à un tiers » (recommandation n° 10). Le rapport signalait notamment que « cette décision a un caractère juridictionnel affirmé ». Un alinéa 3 est inséré à l’article L. 111-14 du code de l’organisation judiciaire – contrairement à l’article L. 751-1 du code de justice administrative, énonçant que « les autorités habilitées à prendre les décisions mentionnées au présent article ainsi que les modalités de recours contre ces décisions sont définies par décret en Conseil d’État ». Cela revient à confier une mission juridictionnelle aux services du greffe et à ouvrir un recours contre leurs décisions, modifiant ainsi la nature de leur fonction.

Bretelles

En revanche, le projet de loi de programmation pour la justice va plus loin que ne le préconisait le rapport. Le deuxième alinéa des articles L. 751-1 du code de justice administrative et L. 111-14 du code de l’organisation judiciaire énonce que « la délivrance de la copie de la décision est précédée d’une occultation des éléments d’identification des parties et des tiers mentionnés dans la décision, lorsqu’elle est de nature à porter atteinte à la sûreté des personnes ou à l’intimité de la vie privée ». Ce faisant, est établie, selon l’exposé des motifs, « une cohérence entre les régimes d’accès et de diffusion des décisions de justice […] selon un régime qui pourra être uniforme ». On peut toutefois s’interroger sur le caractère indispensable de cette précaution, la réserve de l’abus et du nombre trop important de décisions ayant vocation à éviter la communication massive de décisions non pseudonymisées. Celle-ci a d’autant moins de sens lorsque la demande est formulée par un tiers en contemplation des parties à l’instance, ce qui doit être le plus souvent le cas. Il n’est pas non plus certain qu’une telle restriction s’imposait, aussi bien au regard du règlement général sur la protection des données (RGDP) du 27 avril 2016 ou du projet de loi relatif à la protection des données personnelles actuellement en discussion devant le Parlement.

Par ailleurs, cette pseudonymisation est susceptible de poser certaines difficultés concernant l’auteur et la portée des occultations. Faudra-t-il que l’auteur de l’occultation soit le même que celui œuvrant à la diffusion des décisions de justice ? La portée de la pseudonymisation doit-elle être entendue de façon identique ? Par exemple, l’article 11 du projet de loi relatif à la protection des données personnelles prévoit pour l’instant d’ajouter à l’article L. 111-13 du code de l’organisation judiciaire et à l’article L. 10 du code de justice administrative la formule suivante : « Les modalités de cette mise à disposition préviennent tout risque de réidentification des magistrats, des avocats, des parties et de toutes les personnes citées dans les décisions, ainsi que tout risque, direct ou indirect, d’atteinte à la liberté d’appréciation des magistrats et à l’impartialité des juridictions ». Une telle occultation est-elle justifiée dans le cadre d’une délivrance « au compte-goutte » des décisions de justice par le greffe ? Mais peut-on, matériellement, envisager un caviardage différent selon le mode de transmission de la décision de justice ? Enfin, sur ce point, le projet de loi ne prévoit pas l’abrogation de l’article R. 751-7 du code de justice administrative, prévoyant « l’anonymisation » de la décision délivrée aux tiers, ce qui pourrait entraîner des difficultés de coordination (ce silence s’explique sans doute par le caractère réglementaire de la disposition).

Danger

De plus, l’article 18 du projet de loi de programmation pour la justice opère un toilettage de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile. Il en résulte plusieurs modifications majeures des articles 11-1, 11-2 et 11-3 relatifs à la publicité en matière civile (pour un état des lieux des exceptions à la publicité des décisions rendues en matière civile, v. l’annexe 1 du rapport).

L’article 11-1, alinéa 2, de la loi du 5 juillet 1972, relatif à la publicité restreinte des débats, subit une triple évolution : la première consiste en une modification de son champ d’application. Celle-ci est double. D’une part, le « droit des affaires » est intégré dans la liste des matières concernées par une publicité restreinte des débats. D’autre part, la publicité restreinte ne vise plus simplement à prévenir les atteintes à l’intimité de la vie privée, mais concerne les matières intéressant la vie privée. Autrement dit, bien qu’il appartiendra au pouvoir réglementaire de dresser une liste précise des matières concernées, le champ d’application des atteintes possibles à la publicité est considérablement élargi.

La deuxième évolution concerne l’automaticité de la mesure. Précédemment, la publicité des débats était soumise à un régime dual. Pour ce qui concerne la matière gracieuse ainsi que celles relatives à l’état et à la capacité des personnes, les débats avaient lieu en chambre du conseil. Pour ce qui concerne l’intimité de la vie privée, le juge avait la liberté de décider d’une publicité restreinte des débats. Cette faculté est transformée en automaticité, aussi bien pour les matières intéressant la vie privée que pour celles du droit des affaires.

La troisième évolution est la suppression de la publicité restreinte dans les hypothèses où « toutes les parties le demandent, ou s’il survient des désordres de nature à troubler la sérénité de la justice ».

Ces modifications substantielles de l’article 11-1, alinéa 2, de la loi du 5 juillet 1972 devraient rendre totalement obsolètes les dispositions des articles 435 et 437 du code de procédure civile réservant au juge une faculté de tenir les débats en chambre du conseil.

L’article 11-2 de la loi du 5 juillet 1972, relatif au prononcé public du jugement est également modifié. Il est désormais écrit en miroir avec l’article 11-1. En l’état actuel du droit positif, les seules exceptions au prononcé public du jugement concernent la matière gracieuse ainsi que celles relatives à l’état et à la capacité des personnes. Le projet étend cette restriction aux matières intéressant la vie privée et le droit des affaires. Là encore, il n’est laissé aucune liberté au juge, le caractère non public étant simplement déduit de la matière sur laquelle porte la décision.

Ces modifications des articles 11-1 et 11-2 de la loi du 5 juillet 1972 doivent être prises au sérieux. Elles constituent une entorse importante, si ce n’est grave, au principe de publicité de la procédure. L’automaticité et le domaine de la restriction font peser un danger important sur une exigence démocratique pourtant essentielle (v. sur ce point S. Guinchard et alii, Droit processuel, 8^e éd., Dalloz, coll. « Précis », 2015, n^os 409 s.). Il n’est pas exclu que des modifications si substantielles soient contraires à l’article 6, § 1^er, de la Convention européenne des droits de l’homme.

Il faut ajouter à cela la création d’un alinéa supplémentaire à l’article 11-3 qui énonce que la délivrance « est limitée au dispositif lorsque le jugement est rendu après débats en chambre du conseil », suivant en cela une recommandation de la mission (recommandation n° 8). Cette modification contient une malfaçon et un danger. La malfaçon concerne l’absence de coordination entre l’alinéa 1^er et l’alinéa 2 de l’article 11-3. L’alinéa 1^er énonce que « les tiers sont en droit de se faire délivrer copie des jugements prononcés publiquement ». A contrario, on en déduit que ce droit ne vaut pas pour les jugements n’étant pas prononcés publiquement. L’alinéa 2 prévoit donc une exception à un principe – la communication d’un jugement n’étant pas prononcé publiquement – qui n’existe pas. L’exposé des motifs précise qu’il s’agit de confirmer « un usage développé par les juridictions ». Soit, mais il aurait fallu modifier également l’alinéa 1^er pour mettre en cohérence le texte.

Le danger concerne l’extension incontrôlée du principe de la délivrance limitée au dispositif. À l’heure actuelle, la transmission vaut pour tous les jugements prononcés publiquement. Autrement dit, seules les décisions relatives à la matière gracieuse ainsi qu’à l’état et à la capacité des personnes sont concernées par l’exception. Avec la modification suggérée seront également visés par une délivrance restreinte au seul dispositif les jugements portant sur des matières intéressant la vie privée et le droit des affaires.

On peut en outre s’interroger sur l’articulation de cette communication limitée au seul dispositif et les règles de pseudonymisation mises en place par l’article L. 111-14 du code de l’organisation judiciaire. À quoi pourrait bien ressembler la communication d’un dispositif pseudonymisé ? À pas grand-chose, dès lors que cela ira jusqu’à empêcher de connaître la partie ayant succombé et celle ayant triomphé.

Le rapport de la mission d’étude et de préfiguration sur l’ouverture au public des décisions de justice avait effectivement évoqué la nécessité de protéger certains secrets autres que le droit à la vie privée des personnes (recommandations n^os 11 et 12). Cependant, le projet de loi va une fois de plus au-delà des préconisations. Le rapport n’envisageait en effet qu’une faculté d’exclure, à titre exceptionnel, l’accès des tiers à la décision, alors que le projet en fait une conséquence automatique de la non-publicité des débats. Pire, la mission estimait que, « de principe, la protection des droits et secrets considérés ne saurait, sans porter atteinte à l’esprit de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique (qui vise à assurer la mise à disposition du public de l’ensemble de la production juridictionnelle), être réalisée au moyen de l’exclusion, formulée en termes généraux, du champ de l’open data, de trop larges catégories de contentieux définies par leur nature ».

En somme, à force de vouloir prévenir certaines atteintes, le projet de loi de programmation pour la justice risque de porter un coup important au principe fondamental de publicité de la justice. On peut le regretter et espérer une reprise des dispositions, afin de limiter les restrictions au strict nécessaire.