Interdiction des manifestations soumises à déclaration et trouble à l’ordre public

En l’espèce, un arrêté préfectoral du 28 mars 2019 avait interdit une manifestation sur la voie publique pour la journée du 30 mars de 8h à 23h. Un individu qui participait à la manifestation, malgré l’interdiction, a été poursuivi et a fait opposition à une ordonnance pénale le condamnant à une amende de 135 € en application des articles R. 644-4 du code pénal et L. 211-4 du code de la sécurité intérieure.

L’intéressé formait un pourvoi en cassation, arguant que le préfet ne pouvait, en l’absence de déclaration préalable de manifestation, « fonder ladite mesure sur l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, ce texte concernant uniquement les manifestations ayant fait l’objet d’une déclaration » et que l’arrêt d’interdiction devait être notifié « immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu ». En somme, cela ne pouvait concerner qu’un acte administratif individuel.

La juridiction rappelle que, contrairement à ce qui est allégué, il est de jurisprudence constante que l’autorité de police peut interdire une manifestation non déclarée sur le fondement de l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure dès lors qu’elle dispose d’informations suffisantes pour apprécier la réalité de la manifestation et le risque pour l’ordre public. En l’espèce, tel était effectivement le cas puisque le juge exposait que l’arrêté du 28 mars 2019 était fondé et motivé par les violences et voies de fait observées à l’occasion d’autres manifestations dans la même ville le 5 janvier et le 23 février 2019 et par l’appel à manifester lancé sur les réseaux sociaux.

La Cour de cassation confirmait le jugement, estimant que l’autorité de police compétente peut « toujours interdire, par arrêté pris sur le fondement de l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, une manifestation soumise à déclaration, dès lors qu’elle estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l’ordre public, peu important que celle-ci ait fait ou non l’objet d’une telle déclaration ».

Cet arrêt du 16 mars 2021 est l’occasion de revenir sur l’interdiction des manifestations organisées dans le contexte des « Gilets jaunes ». Aux termes de l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, « si l’autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l’ordre public, elle l’interdit par arrêté[…] ».

De fait, la manifestation soumise à un simple régime de déclaration n’impliquant aucune autorisation peut, sous certaines conditions, faire l’objet d’une décision. Il n’y a « pas de manifestations autorisées, mais il peut y avoir des manifestations interdites » (Rép. pén., v° Manifestations pénales, par M. Murbach-Vibert).

C’est en ce sens que le décret n° 2019-208 du 20 mars 2019 a créé une contravention de participation à une manifestation sur la voie publique interdite sur le fondement des dispositions de l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, punie de l’amende prévue pour les contraventions de quatrième classe, comme en dispose l’article R. 644-4 du code pénal.

Les dispositions susmentionnées prévoient ainsi les motifs possibles de l’interdiction d’une manifestation, et ce depuis la circulaire dite « Paganon » du 27 octobre 1935 précisant que « des arrêtés d’interdiction peuvent être pris quand, par la période choisie, le lieu où elles doivent se tenir, la façon dont elles sont organisées, le mode selon lequel elles doivent se dérouler, sont de nature à faire prévoir des incidents et à faire redouter des troubles tels que les services de police seraient dans l’obligation d’intervenir sur la voie publique ».

La juridiction administrative a déjà eu à connaître de faits similaires. En effet, le Conseil d’État avait posé le principe selon lequel l’exigence de formalité cède toutefois en cas d’urgence ou de nécessités de l’ordre public souverainement appréciées par les juges du fond (CE 25 juin 2003, Assoc. « SOS tout petits », req. n° 223444, Lebon ; AJDA 2003. 1675 ).

De manière plus générale, la jurisprudence administrative a tranché en faveur de la possibilité pour l’autorité de police, d’interdire une manifestation non déclarée dès lors qu’il y avait un risque pour l’ordre public (CAA Nantes, 11 mai 2000, Gaz. Pal. 2001. 4, n^os 264 et 265 ; CE 25 juin 2003, Gaz. Pal. 2004. 33, n^os 116 à 118 ; JCP N 2003. 1437).

En raison de la situation sanitaire et de la vague de manifestation par les gilets jaunes, la loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations puis, le décret du 20 mars 2019 ont fait couler beaucoup d’encre (Dalloz actualité, 9 janv. 2019, obs. P. Januel) puisqu’un bon nombre de dispositions ont divisé la majorité lors des discussions à l’Assemblée nationale (Dalloz actualité, 6 févr. 2019, obs. P. Januel). Le juge des référés du Conseil d’État a, en ce sens, récemment rejeté le recours en référé-liberté de la Ligue des droits de l’homme demandant la suspension du décret du 20 mars 2019 instaurant une contravention pour participation à une manifestation interdite sur la voie publique. Le juge rappelait qu’en raison du plein contrôle du juge sur la décision d’interdiction et de la possibilité pour le contrevenant de faire valoir devant le juge judiciaire de l’absence d’intention de participer à la manifestation, le décret ne porte pas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (CE 29 mars 2019, req. n° 429028, Ligue des droits de l’homme, AJDA 2019. 729 ). Le Conseil constitutionnel a en revanche, le 4 avril 2019, censuré une disposition de la loi Anticasseurs qui permettait l’interdiction administrative totale de manifester (Dalloz actualité, 15 avr. 2019, obs. C. Fonteix).

Pour autant, il est nécessaire de rappeler que, si le décret du 20 mars 2019 qui introduit la nouvelle contravention de l’article R. 644-4 du code pénal (préc.) renforce l’effectivité d’une interdiction de manifester, en augmentant le montant de l’amende pour contravention, il ne porte pour autant pas atteinte à la liberté de manifester dès lors qu’il ne concerne que les manifestations interdites et que son application est assortie de garanties suffisantes (CE, réf., 29 mars 2019, n° 429028, préc.), ce dont s’assure la Cour européenne des droits de l’homme qui veille à la proportionnalité des mesures d’interdiction (CEDH 5 mars 2009, Barraco c. France, req. n° 31684/05, Dalloz actualité, 23 mars 2009, obs. S. Lavric).

Désormais et depuis mars 2019, les organisateurs ne sont plus les seuls à pouvoir être condamnés puisque les participants à une manifestation interdite sont également susceptibles de faire l’objet de cette condamnation, ce qui, selon l’argumentation avancée par la Ligue des droits de l’homme, « crée de façon inédite une infraction spécifique qui permet la répression pénale sans qu’il soit tenu compte du comportement individuel des personnes ni du déroulement effectif de la manifestation » (CE, ord., 29 mars 2019, n° 429028, préc.).

En l’espèce, tel ne semble pas être le cas puisque le juge judiciaire a exposé les motifs de manière précise : violences et voies de fait observées lors des précédentes manifestations dans le même centre-ville, le 5 janvier et le 23 février 2019, ainsi que par l’appel lancé sur les réseaux sociaux, enfin, le magistrat s’appuyait sur les éléments probants rapportés dans le dossier pénal de l’intéressé.

La solution apportée par la chambre criminelle dans l’arrêt du 16 mars 2021 semble en toute hypothèse conforme à l’esprit des dispositions, à savoir la lutte contre les violences à l’occasion de manifestations et a fortiori, à la jurisprudence européenne. Il reste cependant à espérer que, si ces dispositions ne semblent pour l’heure pas être susceptibles de pénaliser l’exercice de la liberté de manifester dès lors que les conditions sont respectées, aucune dérive ne vienne heurter la protection issue de l’article 11 de la Convention.