Rapport 2018 de la Fondation Abbé-Pierre sur le mal-logement en France

Zoom sur le phénomène croissant de surpeuplement en France

Émile Zola, dans Germinal, en 1885, peignait le tableau de la chambre des Maheu, dans laquelle une famille de neuf personnes cohabitait dans l’exiguïté la plus totale. Ce spectacle romanesque renaît aujourd’hui face à une montée du surpeuplement des logements en France, qui s’explique par l’augmentation des loyers mais aussi par l’aggravation de la précarité. Aujourd’hui, 7 656 000 personnes vivent dans un logement en surpeuplement « modéré » et 934 000 personnes en surpeuplement « accentué ». Le rapport de la Fondation Abbé-Pierre rappelle que « la mesure du surpeuplement par l’INSEE est basée sur la comparaison du nombre effectif de pièces composant le logement et d’un nombre normatif de pièces jugées “nécessaires” au ménage en fonction de sa taille, de l’âge et de la situation familiale de ses membres ».

Cette promiscuité se retrouve tant dans le parc locatif privé que dans le parc social mais frappe également les propriétaires de bien immobilier. Au sein du parc locatif privé, la grande tendance est à la « division pavillonnaire ». Les propriétaires démembrent leurs biens afin que naissent de cette opération plusieurs petits logements pouvant être mis à la location. Dans le parc HLM, ce sont 776 000 ménages qui vivent dans des surfaces si modestes qu’ils sont eux aussi en situation de surpeuplement.

La Fondation alerte, en outre, sur la baisse de la mobilité résidentielle, qui contraint les ménages à demeurer dans ces logements qui ne s’apparentent plus aux besoins actuels des particuliers. Certains habitats sont désormais vétustes, insalubres, d’autres trop étroits pour des familles qui se sont, ces dernières années, agrandies. Dès lors, certains ménages sont forcés de se serrer et de vivre en trop grand nombre dans des surfaces minimales.

C’est la conséquence d’une baisse des déménagements, correspondant à un effondrement de l’offre des logements. Cette absence de mobilité s’apparente à une assignation à résidence, confinant les locataires dans l’idée qu’ils ne peuvent plus espérer sortir d’une telle situation de mal-logement, les plus touchés par cette baisse de mobilité étant les locataires du parc social. Le parc locatif privé, qui accueille le plus de ménages modestes, est également affecté depuis peu.

Le rapport de la Fondation rappelle à juste titre que la mobilité résidentielle n’a de sens que si elle permet aux plus modestes d’améliorer leurs conditions de vie. Mais la faible quantité de grands logements disponibles en France paralyse la mobilité, les délais sont ainsi extrêmement longs et laissent la possibilité à la surpopulation de croître. 

7 656 000 personnes, autant d’hommes et de femmes sont dans l’obligation de se battre quotidiennement contre l’insécurité alimentaire ou encore le manque de confort : les besoins essentiels à la vie sont effroyablement malmenés. Cela a des conséquences en matière sociale (la honte et le manque d’intimité) et dans la sphère familiale (la promiscuité menant aux tensions, parfois même aux violences conjugales ou encore à la maltraitance sur les enfants). Ces conditions sont également propices au développement de risques sanitaires (transmission de maladies contagieuses ou dermatologiques) et engendrent des angoisses notables.

Nécessité d’une politique globale de l’habitat

La Fondation Abbé-Pierre appelle à l’aménagement d’une politique globale de l’habitat. Selon elle, les interventions publiques sont stériles et s’effacent derrière l’idée selon laquelle ces situations résulteraient d’un choix, eu égard à la solidarité familiale ou encore à l’immigration. Une véritable offre attractive doit se dessiner, avec plus de grands logements en France métropolitaine, notamment en Île-de-France et dans les DOM, mais aussi avec de plus petits logements pour les familles monoparentales ou les jeunes célibataires. La Fondation rappelle à quel point le partage peut dénouer ce phénomène. Des modes alternatifs d’habitat voient déjà le jour grâce à l’association Habicoop, qui prône l’habitat partagé ou encore des coopératives d’habitant. Les mètres carrés sont optimisés entre voisins et naissent alors des espaces communs à tous. Enfin, pour une politique globale efficace du logement, le coût de ce dernier apparaît comme un enjeu essentiel pour résoudre l’absence de mobilité au sein du parc. Pour la Fondation, le loyer unique, en cours d’expérimentation, est la solution. 

Des politiques sociales du logement éreintées

Si le programme politique du candidat Emmanuel Macron envisageait de redorer la situation précaire existante en matière de logement, ses premiers actes en la matière ont suscité l’étonnement. Il avait mentionné, le 31 janvier 2018, devant la Fondation, un plan de « Logement d’abord » pour sortir de cette situation.

La Fondation estime que cette politique sociale du logement est une « politique malmenée ». Les aides personnalisées au logement (APL) ont fait l’objet de coupes massives en faveur du budget à l’automne 2017. Elles ont été ponctionnées de 5 € par mois, faisant réaliser au gouvernement une économie de 32 millions par mois et près de 400 millions d’euros par an pour le budget du logement. Bien que les aides au logement ne permettent plus aux 6,5 millions de ménages qui en bénéficient de subvenir aux dépenses réelles liées à l’habitat, face à l’« érosion de leur pouvoir solvabilisateur », la Fondation attache une importance particulière aux aides au logement qui caractérisent, selon elle, un appui nécessaire pour les ménages pauvres et modestes. Pour les organismes HLM, les APL dont ils bénéficient sont eux aussi abaissés à la suite de la réduction de loyer solidaire (RLS), et passent ainsi de 60 à 50 €. Les bailleurs sociaux ont émis un cri d’alerte face auquel l’État a choisi de rester sourd. Seul compromis : le gouvernement a accepté de faire une application échelonnée de la mesure sur trois ans.

Si la Fondation Abbé-Pierre confirme que les locataires ne seront pas directement victimes de ce changement, le parc locatif social sera, lui, pénalisé face aux effets structurels qu’emporte cette nouveauté. In fine, les locataires seront tout de même impactés, puisque cette perte conduira logiquement à une chute de la construction ainsi qu’à une détérioration de la qualité de l’entretien des bâtiments et du service offert aux locataires. 

Si le gouvernement se retranche derrière la justification selon laquelle le budget doit être préservé, il convient de rappeler que, comme pour notre voisin le Royaume-Uni, la coupe des APL n’aura pour conséquence qu’une baisse des revenus des allocataires et non un effet déflationniste. La Fondation insiste sur le choix erroné porté par le gouvernement et souhaite que le clivage entre la libéralisation et la protection soit dépassé ; les coupes remarquables du budget ne peuvent être conciliables avec une politique en faveur du logement des personnes défavorisées.

Au début du quinquennat, le premier ministre, Édouard Philippe, a émis la volonté de miser sur « un choc de l’offre » afin de réduire les temps et les coûts de construction mais également en vue de simplifier les normes de construction et de restreindre les recours. Faut-il encore, selon le rapport, que ce « choc de l’offre » permette d’accroître le nombre de constructions et que ces dernières se situent là où la demande est notable.

Reste la question du prix du logement pour des ménages en situation précaire. Finalement, la Fondation Abbé-Pierre, qui rappelle que la suppression de la taxe d’habitation prive le gouvernement de recettes fiscales importantes avoisinant les 10 milliards d’euros par an, alerte sur le « Logement d’abord », menacé par les impératifs budgétaires liés au logement.

Si les APL et les organismes HLM constituent a priori le premier pilier de la protection sociale liée au logement, le second est, lui, caractérisé par les protections statutaires des ménages modestes. Toutefois, cette pierre angulaire semble elle aussi sclérosée. Néanmoins, l’État a promis, grâce au « choc de l’offre », de libérer le marché et de consolider la crise du logement.

La loi ELAN du 23 novembre 2018 crée le bail mobilité, faveur d’une mixité sociale, de courte durée, d’au moins un mois et d’une durée maximale de dix mois, non renouvelable et non reconductible. Le montant du loyer est fixé librement, sauf si le logement est situé en zone tendue et ne peut être modifié en cours de bail. Toujours dans une volonté de résoudre la crise du logement, un encadrement des loyers est jugé nécessaire. Autant de mesures qui sont attendues en la matière, permettant, il faut l’espérer, de dégager une offre de logement plus adaptée et une politique sociale du logement efficace.

Une lutte infructueuse pour les sans domicile

Le rapport de la Fondation Abbé-Pierre invite également à regarder la situation du mal-logement en France à travers ceux qui souffrent d’une absence totale de logement personnel.

Le sans-abrisme a, entre 2001 et 2012, augmenté de 50 % et peut-être plus encore aujourd’hui alors même qu’Emmanuel Macron, encore candidat à l’époque, proposait une série de mesures attrayantes pour un programme « sans-domicile : objectif zéro ».

La Fondation constate que la situation reste ankylosée.

Dès 2016, une loi Égalité et Citoyenneté promettait une hausse des logements sociaux ouverts aux ménages en difficultés. Les engagements n’ont toutefois pas été tenus et la production d’HLM se trouvait alors insuffisante pour accueillir toutes les personnes dans le besoin.

150 000 HLM seraient nécessaires par an pour répondre au besoin actuel. Ces objectifs n’ont encore jamais été atteints et le rapport semble justifier cela par le laxisme dont fait preuve le gouvernement envers les maires récalcitrants.

Reprenant les données de l’INSEE, le rapport rappelle que les adultes sans domicile sont relativement jeunes, la moyenne d’âge recensée étant de 39 ans. Cette population tend à vieillir, les 18-24 ans sont de moins en moins nombreux alors que les plus de 60 ans se multiplient. Aussi, cette population se féminise. Et ce sont désormais de plus en plus de familles entières qui se retrouvent sans-abri. 

Les demandeurs d’asile et les migrants représentent une part considérable des sans-abri en France, en témoigne le développement des bidonvilles à Calais, Paris ou ailleurs, dans lesquels des situations de violence sont décelées. Un état des lieux à Calais dressé par Human Rights Watch répertorie des mauvais traitements comme l’usage de gaz poivré sur les populations du camp, parfois endormies, mais aussi des perturbations menées par les forces de police lors de la délivrance d’assistance humanitaire (Human Rights Watch, « "C’est comme vivre en enfer" : Abus policiers à Calais contre les migrants, enfants et adultes », juill. 2017).

Aussi, les travailleurs migrants peinent à trouver des logements malgré leur emploi, ce qui les oblige à résider dans des foyers. Ils sont près de 42 000 dans cette situation en France, vivant parfois à quatre dans des chambres d’à peine 9 m². La Fondation Abbé-Pierre estime, en outre, que les expulsions locatives doivent être mieux encadrées et accompagnées car elles auraient souvent pour conséquence d’amener directement les expulsés à la rue. Prévenir les expulsions locatives permettrait d’amoindrir le nombre de sans domicile fixe. Il y a donc urgence à déployer des moyens financiers et humains pour mieux anticiper ces mesures.

Ce fléau incessant du sans-abrisme, qui augmente dans toute l’Europe, appelle néanmoins à se tourner vers nos voisins finlandais qui, dès 1995, ont inscrit dans leur Constitution le droit au logement pour tous. La Finlande signe une véritable réussite puisqu’en vingt ans, elle a, selon l’INSEE, divisé le nombre de sans-domicile par cinq. Par une coaction des décideurs politiques ainsi que des hommes de terrain, il a été proposé une nouvelle offre de logement destinée exclusivement aux sans-abri, après une transformation du service social et de l’hébergement : de nouveaux logements ont été mis à la disposition des personnes vivant dans les rues, mais également des équipes de prévention et d’accompagnement ont été mobilisées sur le terrain, afin de mieux combattre ce phénomène.

Il est nécessaire de distinguer ceux qui sont sans-abri de ceux qui, bien qu’abrités, doivent supporter l’idée de vivre dans des logements ne leur appartenant pas, de fortune le plus souvent. En effet, nombreuses sont les personnes en situation précaire qui ne peuvent disposer d’un logement personnel.

La Fondation estime que peut être qualifiée sans domicile toute personne « qui passe la nuit dans un lieu non prévu pour l’habitation ». Si certaines se logent dans des hôtels, d’autres doivent se résigner à vivre dans des campings, des locaux impropres ou encore des caravanes.

Le squat reste lui aussi un lieu d’habitation fréquemment choisi, en tant qu’alternative à la rue, bien qu’illégal. En outre, les bidonvilles ont fait leur retour en France il y a quelques années déjà.

Autant de personnes qui, face à leur situation très modeste, ne peuvent accéder à un logement décent. Les logements de fortune sont encore trop nombreux notamment en Île-de-France ou encore dans les DOM. Pire, en Guyane, c’est presque un logement social sur deux qui n’apporte pas de confort sanitaire.

Accéder à un logement apparaît, pour toute personne en situation précaire, comme une épreuve douloureuse. Si des solutions peuvent être trouvées (locations de meublés, sous-location ou encore colocation), il est parfois des situations face auxquelles les personnes sont totalement démunies. Certaines trouvent refuge chez des proches, d’autres se retrouvent isolées. Les discriminations persistantes en matière de logement n’aident pas.

Ce bilan accablant dessiné par la Fondation Abbé-Pierre laisse une marge de manœuvre considérable pour les décideurs publics en matière d’habitat et de politique sociale du logement.