Des décisions intervenues dans « un contexte d’insécurité juridique importante »4
La Cour de cassation, saisie par deux personnes dont la prolongation de la détention provisoire « de plein droit » avait été constatée en application de l’article 16 de l’ordonnance susvisée – l’une dans le cadre d’une instruction criminelle en cours, l’autre dans l’attente de jugement à l’issue d’une mise en accusation devant une cour d’assises –, a répondu aux moyens soulevés :
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l’interprétation de l’article 16 ;
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la légalité de l’article 16 au regard de l’article 11 de la loi d’habilitation ;
- la constitutionnalité de l’article 16 de l’ordonnance.
La Cour a également traité une question non formalisée mais induite par les moyens : celle de la conventionnalité de l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 pour les procédures criminelles mais aussi correctionnelles (dont elle n’était pas saisie).
Enfin, la Cour a transmis au Conseil constitutionnel deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), relatives à la constitutionnalité de l’article 11 de la loi d’habilitation et a cassé les deux arrêts déférés pour non-conventionnalité au regard des critères par elle définis.
Des arrêts5 hors du commun à plus d’un titre
Ces arrêts contredisent la vision du juge des référés du Conseil d’État6
La juridiction administrative saisie en référé a en effet estimé que l’allongement des délais de détention édicté par l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars et sa circulaire d’application ne portait pas une « atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale »7.
Ces arrêts ont un effet immédiat
La mise en liberté « de plein droit » de nombreuses personnes placées en détention provisoire en application des règles de conventionnalité dégagées par la Cour de cassation est déjà quantifiable. Une dépêche AFP reprenant les chiffres du ministère de la justice évalue à 171 le nombre de détenus ainsi libérés au 29 mai 20208.
Ces libérations concerneraient des détenus relevant de procédures correctionnelles. D’autres libérations devraient suivre.
Ces arrêts sont liés à un contexte de crise sanitaire doublée d’une crise juridico-légistique9
Le contexte : la nécessité de faire face au risque sanitaire majeur provoqué par l’épidémie de covid-19 comme le cadre10 légal de l’état d’urgence sanitaire sont connus :
• une loi d’habilitation n° 2020-290 du 23 mars 2020, déclarant l’état d’urgence sanitaire pour deux mois et autorisant le gouvernement, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre diverses mesures « aux seules fins de garantir la santé publique », et qui autorise, dans son article 11, le gouvernement à modifier par ordonnances, les règles relatives au « déroulement et à la durée des détentions provisoires aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de covid-19 parmi les personnes participant à ces procédures » ;
• une mesure de strict confinement de la population (décr. n° 2020-293, 23 mars 2020) ;
• une ordonnance, prise en vertu de la loi d’habilitation, qui, via son article 16, prévoit une prolongation de plein droit « des délais maximums de détention provisoire » pour des durées de deux, trois ou six mois.
L’ampleur de la crise juridico-judiciaire qui s’en est suivie a surpris.
D’abord, parce que la France n’a pas exercé le droit de dérogation à l’article 15 de Convention européenne des droits de l’homme, prévu notamment en cas de « danger public menaçant la vie de la nation », de sorte qu’elle n’a pu valablement déroger à ses obligations11.
Ensuite, parce que le cadre légal n’a pas été à la hauteur des enjeux : la Cour de cassation confirme que la rédaction de l’article 1612, qui concerne des « enjeux considérables » puisqu’il a, selon les arrêts, vocation à s’appliquer à toutes les détentions provisoires en cours, a soulevé une « difficulté majeure d’interprétation, qui a entraîné des divergences d’analyse par les juridictions de première instance comme d’appel ».
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Comment interpréter l’expression « les délais maximums » de détention provisoire sont « prolongés de plein droit » ?
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L’article excède-t-il les limites de l’habilitation législative ?
- L’article est-il conforme aux exigences constitutionnelles et conventionnelles en matière de liberté individuelle ?
Ces arrêts signent le premier terme d’une crise inédite, sans en marquer nécessairement l’issue.
Sur le terrain, dans les juridictions, sur les listes de discussion, dans la presse spécialisée, les professionnels du droit s’interrogent depuis mi-mars 202013 sur le sens de textes qu’ils doivent appliquer au quotidien dans un des domaines les importants de la procédure pénale : le régime de la détention provisoire.
Le combo loi d’habilitation du 23 mars, ordonnance du 25 mars 2020, circulaire d’application du 27 mars, loi du 11 mai 202014, jurisprudence du Conseil d’État, jurisprudence de la Cour de cassation et l’attente des décisions de Conseil constitutionnel (v. infra) maintiennent un climat de « fébrilité » inédit.
Dans ce contexte, la Cour de cassation paraît avoir « sauvé ce qui était sauvable ».
Un socle de validité pour les décisions rendues en application de l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 ?
Une interprétation extensive de l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 conforme à celle du ministère de la justice
La Cour de cassation, en estimant que l’expression « délais maximums de détention provisoire » visée dans l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 désigne non pas la durée totale de la détention susceptible d’être subie après l’ultime prolongation permise par le code de procédure pénale ainsi que le soutenaient les pourvois, mais la durée au terme de laquelle le titre de détention cesse de produire effet en l’absence de décision de prolongation, rejoint l’interprétation du ministère de la justice15.
La Cour s’appuie sur deux arguments.
• Un argument de cohérence ?
La Cour relève qu’« il serait paradoxal que l’article 16 ait prévu que l’allongement de la durée totale de la détention s’effectue sans intervention judiciaire tandis que l’allongement d’un titre de détention intermédiaire serait subordonné à une décision judiciaire prise en application de l’article 19 de l’ordonnance ».
Or on pouvait aussi bien considérer que l’urgence à prolonger un titre qui vient à expiration définitive dans un contexte de PCA (plan de continuation d’activité) pouvait justifier un régime dérogatoire au regard des enjeux d’une procédure en voie d’achèvement.
La loi du n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions réserve d’ailleurs à ces « ultimes » prolongations un régime d’exception en disposant (art. 16-1, al. 4) qu’elles induisent une augmentation de la durée maximale de la détention provisoire.
• Une interprétation validée par un texte ultérieur ?
La Cour relève que « cette interprétation est cohérente avec l’article 1er, III, 2°, de la loi n° 2020- 546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, qui a introduit un article 16-1 dans l’ordonnance, mettant fin aux prolongations de plein droit prévues à l’article 16 et dont il résulte qu’elles s’appliquaient soit à une échéance intermédiaire, soit à la dernière échéance possible de la détention provisoire ».
Or, s’il est logique de retenir une interprétation à l’aune d’un texte interprétatif pris postérieurement, on ne peut que relever que la version choisie est celle dont la portée est la moins favorable à la personne placée en détention provisoire16.
Un article 16 conforme à la loi d’habilitation
La Cour de cassation estime qu’en prévoyant la prolongation de plein droit des titres de détention, pour les durées prévues à l’article 16 de l’ordonnance, le gouvernement n’a pas excédé les limites de la loi d’habilitation.
Pourtant l’article 11, 1, 2°, b, de cette même loi d’habilitation paraît exclure du domaine d’intervention du gouvernement « les mesures privatives de liberté ».
La Cour de cassation s’est également penchée sur des questions inédites et a fait des choix motivés aussi par l’importance des enjeux.
Des arrêts inédits sur de nombreux points
La chambre criminelle de la Cour de cassation examine pour la première fois une question prioritaire de constitutionnalité portant sur des dispositions autorisant le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, en application de l’article 38 de la Constitution.
C’est également la première fois qu’elle traite de la question de conventionnalité suivante :
La prolongation, par l’effet de la loi, sans intervention d’un juge, d’un titre de détention venant à expiration est-il conforme, et selon quelles modalités, à l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant « le droit à la liberté et à la sûreté » ?
La chambre criminelle examine aussi, ce qui est rare, la conformité d’une ordonnance à la loi d’habilitation législative17.
Enfin, la chambre criminelle, au regard de l’importance des enjeux, malgré les moyens d’irrecevabilité de QPC « classiques » (QPC posées de manière hypothétique ; QPC portant sur une disposition législative pour laquelle il n’existe pas d’interprétation jurisprudentielle constante de la Cour de cassation), a transmis les deux QPC au Conseil constitutionnel.
La transmission, sans sursis à statuer, au Conseil constitutionnel de deux QPC aux enjeux prégnants
Les QPC
Dans les deux procédures, les prévenus ont saisi la chambre criminelle d’une question prioritaire de constitutionnalité pouvant se résumer ainsi : l’article 11 de la loi du 23 mars 2020, à supposer qu’il crée une prolongation de plein droit de toute détention sans intervention du juge (c’est l’interprétation retenue par la Cour, v. supra), est-il contraire à l’article 66 de la Constitution qui fait, de fait, de l’autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle ?
La chambre criminelle estime la question sérieuse au regard de l’atteinte pouvant être portée à la liberté individuelle par un article 11 qui « pourrait ne pas préciser suffisamment les modalités de l’intervention du juge judiciaire lors de l’allongement des délais de détention » et la transmet au Conseil constitutionnel.
La nécessité de statuer sans surseoir : la question de la conventionnalité de l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020.
Ce sont surtout les règles de conventionnalité dégagées par la chambre criminelle qui sont les plus remarquables et portent les effets les plus manifestes.
De fait, les requérants étant privés de liberté, la chambre criminelle, en application de l’article 23-3 de la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, ne pouvait surseoir à statuer dans l’attente des décisions du Conseil constitutionnel.
Or les moyens des demandeurs l’ont conduite à se pencher sur la question de la conformité de la prolongation de plein droit, sans intervention d’un juge, d’un titre de détention à l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant « le droit à la liberté et à la sûreté ».
Des préalables
Avant de traiter cette question, la chambre criminelle relève deux préalables :
La France n’a pas exercé le droit de dérogation à l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme, prévu notamment en cas de « danger public menaçant la vie de la nation », de sorte qu’elle ne peut déroger à ses obligations18.
Contrairement à ce qu’affirme en creux la circulaire d’application de l’ordonnance du 25 mars19 (art. 1, 4, 1, 1, p8), l’exigence conventionnelle d’un contrôle effectif de la détention provisoire ne peut être « abandonnée » ni à l’initiative de la personne détenue (demande de mise en liberté) ni à la possibilité, pour la juridiction compétente, d’ordonner, à tout moment, d’office ou sur demande du ministère public, la mainlevée de la mesure de détention.
• Une conventionnalité sous conditions
La Cour de cassation estime que l’article 16 de l’ordonnance n’est compatible avec l’article 5 de la Convention européenne que sous certaines conditions :
• La juridiction compétente doit prendre dans un « délai rapproché », qui court à compter de la date d’expiration du titre ayant été prolongé de plein droit, une décision par laquelle elle se prononce sur le bien-fondé du maintien en détention
• Ce « délai rapproché » ne peut être supérieur à un mois en matière délictuelle et à trois mois en matière criminelle ainsi qu’en cas d’appel d’une décision de condamnation.
Cette intervention « validante » du juge (c’est le mécanisme retenu par la loi du 11 mai 2020 dite « clause de revoyure ») n’est pas nécessaire si un contrôle du juge a été déjà réalisé : c’est le cas lorsqu’une juridiction – en première instance ou en appel – saisie en application de l’article 16, de l’article 16-1 de l’ordonnance du 25 mars 2020, d’une demande de mise en liberté ou encore d’office, a statué en motivant sa décision sur le fondement des dispositions de l’article 144 du code de procédure pénale, dans le délai précité.
• Des effets immédiats, voire paradoxaux
La chambre criminelle précise qu’à défaut d’un tel contrôle, l’intéressé doit être immédiatement remis en liberté, sauf s’il est détenu pour autre cause (v. supra).
Seules les juridictions qui n’ont pas appliqué à la lettre l’article 16 (telle que rappelée par la circulaire du ministère de la justice du 26 mars 2020) voient leur position validée.
Il appartient désormais à chaque juridiction, pour chaque procédure soumise, de vérifier les motivations intervenues dans les décisions s’étant prononcées sur la détention provisoire depuis le 26 mars 2020 (date d’entrée en vigueur de l’ord. du 25 mars 2020).
Les personnes placées en détention provisoire qui n’ont pas contesté la prolongation de plein droit dans le cadre notamment d’une demande de mise en liberté et sont restées détenues ont été ou seront libérées.
Celles qui ont contesté – vainement – leur prolongation de plein droit de leur détention dans le cadre notamment d’une demande de mise en liberté, seront maintenues en détention.
La chose a d’ailleurs été immédiatement appréhendée : depuis le 26 mai dernier, une vague de désistements de demandes de mise en liberté et d’appels de prolongation de plein droit déferle au sein de nos juridictions : les détenus espèrent ainsi – les juridictions ne pouvant se prononcer dans le délai fixé par la Cour de cassation – bénéficier d’une mise en liberté « de plein droit ».
• Un délai de « régularisation » prétorien
La chambre criminelle, en fixant elle-même des délais butoirs à l’intervention judiciaire « régularisante », n’ajoute-t-elle pas à la complexité de la situation ?
Si le point de départ du délai – le jour où le titre aurait dû être prolongé – et la définition d’un délai fonction de la gravité de l’infraction poursuivie et du stade de la procédure paraissent logiques, la fixation d’un délai déterminé peut en effet surprendre.
La notion de « délai raisonnable » n’aurait-elle pas été plus souple et surtout plus « conventionnelle » ?
Conclusion (provisoire)
Des textes censés réguler la procédure pénale pendant une période de crise ont abouti à une confusion inouïe en contradiction avec le but recherché : calculs de délai complexes, empilement de règles, questions juridiques inédites et, in fine, mobilisation accrue et persistante des juges et des greffiers en période de confinement dans les services compétents.
Or, au-delà des enjeux juridiques, des questions très prosaïques se posent à chaque juge, pour chaque procédure soumise : celles de la pérennité d’une enquête qui peut porter sur des faits gravissimes, celles de la situation de parties civiles qui attendent justice et enfin celles de la société secouée par un état d’urgence sanitaire inédit qui attend du service public de la justice normalité, sérénité et transparence.
C’est peut-être cela qui a été oublié.
Notes
1. Date limite de consommation.
2. Crim. 26 mai 2020, nos 20-81.910, 20-81.971, Dalloz actualité, 29 mai 2020, obs. H. Christodoulou.
3. « Les délais maximums de détention provisoire […], qu’il s’agisse des détentions au cours de l’instruction ou des détentions pour l’audiencement […], sont prolongés de plein droit » pour une durée de deux ou trois mois en matière correctionnelle, de six mois en matière criminelle ainsi qu’en matière correctionnelle pour l’audiencement des affaires devant la cour d’appel.
4. C. cass., arrêts du 26 mai 2020, Note explicative : détention provisoire et urgence sanitaire.
5. Dalloz actualité, Le juge judiciaire : seul garant de la liberté individuelle ?, 29 mai 2020, obs. H. Christodoulou.
6. CE, ord., 3 avr. 2020, req. n° 439894, § 14 ; req. nos 439877, 439887, 439890 et 439898, § 19, Dalloz actualité, 9 avr. 2020, obs. J.-B. Perrier).
7. Dalloz actualité, 30 avr. 2020, obs. J. Mucchielli.
8. C. cass., arrêts du 26 mai 2020, Note explicative : détention provisoire et urgence sanitaire, préc.
9. V. Dervieux, Le syndrome de l’article 16, le Club des juristes, 14 avr. 2020.
10. V.-O. Dervieux, La justice pénale française en état d’urgence sanitaire, Dalloz actualité, Le droit en débats, 17 mars 2020.
11. V.-O. Dervieux, Procédure pénale et principe de réalité : covid de sens ?, Dalloz actualité, Le droit en débats, 21 mars 2020.
12. V. Dervieux, Le syndrome de l’article 16, art. préc.
13. V.-O. Dervieux, Procédure pénale et principe de réalité : covid de sens ?, préc.
14. V.-O. Dervieux, Justice pénale sous covid-19 : vers un retour à la normale ?, Dalloz actualité, Le droit en débats, 10 mars 2020.
15. CRIM-BOL n °20 20-00027 : VO Dervieux Présentation des dispositions de l’ordonnance n°2020-303 du 2 5 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19
16. Marc Leplongeon, État d’urgence sanitaire : camouflet pour le ministère de la Justice, Le Point, 26 mai 2020.
17. Crim. 17 nov. 2009, n° 09-81.531, Dalloz jurisprudence.
18. J.-P. Costa, Le recours à l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme, le Club des juristes, 27 avr. 2020 ; Guide sur l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme, 31 déc. 2019.
19. Circ. du ministère de la justice, 26 mars 2020 de présentation des dispositions de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.
