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Immobilier de la justice : il faut « renoncer » au partenariat public-privé

Le 13 décembre 2017, la Cour des comptes a rendu un rapport critique sur « la politique immobilière du ministère de la Justice ». Le texte fustige la généralisation des PPP et exhorte à « y renoncer ».

par Thomas Coustetle 5 janvier 2018

Le recours aux contrats de partenariat public-privé (PPP) s’inscrit dans un mouvement non seulement européen mais aussi mondial, la Banque mondiale cherchant également à promouvoir cet outil dans les pays en voie de développement depuis le début des années 1990 (v. not., Le rôle de la Banque mondiale dans les PPP, 12 juin 2016). En France, c’est depuis la loi n° 2003-591 du 12 juillet 2003 que le procédé a été réellement étendu à différents domaines, comme les transports ou l’immobilier.

L’immobilier justement. La gestion de ce secteur représente pour le ministère de la Justice près de 16,4 % du patrimoine de l’État. La généralisation des PPP proviendrait, selon le rapport, du « principe de lissage ». Autrement dit, du manque de moyens chronique qui se traduit par le fait de repousser ou diminuer les crédits portés sur les dépenses d’investissement et donc fatalement sur les constructions existantes ou à venir.

Dans ce contexte, le recours au PPP est tout indiqué. Le dispositif est, en effet, un montage contractuel très complexe qui permet de financer la construction et la gestion d’un équipement public par un prestataire privé moyennant le versement d’une redevance durant toute la période d’amortissement. Soit souvent trente ans. Les avantages pour l’État sont l’effet « déconsolidant » des PPP au regard de la dette publique et de n’avoir à payer qu’à la réception de l’ouvrage.

Pourtant, jusque dans le titre de son rapport, la Cour des comptes opère un constat sans appel : la généralisation de ce procédé constitue une « fuite en avant » pour les finances publiques, et « risque de conduire à une impasse ». À cela, trois raisons sont identifiées et largement expliquées : le paiement différé des loyers ; le coût élevé du financement ; et les charges qu’ils représentent à long terme.

« Un choix volontariste »… qui a un prix

Le PPP a constitué « une orientation majeure de la politique du ministère de la Justice entre 2006 et 2014 et a résulté « d’un choix volontariste de l’État » … qui coûte cher.

Les coûts de financement y sont « plus élevés » que la maîtrise d’ouvrage classique puisque la personne publique doit supporter des taux d’emprunts plus élevés que les emprunts d’État pour rémunérer « la dette projet », explique le rapport.

Outre la différence des taux d’emprunts, le rapport pointe « le « surcoût lié aux frais financiers ». Selon ses chiffres, les loyers des PPP, comprenant les redevances et les coûts de fonctionnement des établissements pénitentiaires, devraient représenter 40,5 % des crédits.

Pis, le texte indique que « pour maintenir la part des loyers de l’administration pénitentiaire (soit 25 %), les crédits devraient augmenter de 59 % d’ici à 2020 ». L’évolution à venir paraît difficilement compatible avec ce que prévoient les lois successives de programmation des finances publiques.

Focus sur le futur palais de justice de Paris

Le financement du futur palais de justice concentre à lui seul l’essentiel des critiques. Le choix de recourir au PPP a fait couler de l’encre jusque devant le Conseil d’État.

Pour mémoire, la procédure initiée contre le projet par l’association « la justice dans la cité » n’avait pas abouti. La cour administrative d’appel avait considéré que le choix du PPP, pourtant réalisée sans évaluation préalable obligatoire ni validation par la mission d’appui aux partenariats publics privés (MAPPP), était valable compte tenu de « l’urgence qui s’attache à la nécessité de mettre fin à une situation particulièrement grave et préjudiciable à l’intérêt général affectant le bon fonctionnement du service public de la justice à Paris » (v. Dalloz actualité, 4 avr. 2014, art. C. Fleuriot ). Le Conseil d’État avait achevé d’écarter la recevabilité du pourvoi (v. Dalloz actualité, 16 oct. 2014, art. C. Fleuriot ).

Pour la Cour des comptes, cela n’explique pas le choix d’un tel engagement « privilégié avant même l’évaluation préalable », et rappelle que son coût global, comprenant financement et charges de fonctionnement, sera « supérieur à 2,3 milliards d’euros », grevant une bonne partie des crédits justice à venir, dont l’augmentation en 2018 est, pour l’immobilier, portée à 30 %.

Avec le palais de justice de Caen également géré sur ce modèle, le tribunal de Paris, dont l’ouverture est fixée au 16 avril prochain (v. Dalloz actualité, 21 sept. 2017, art. T. Coustet ) consommeront « 29 % du budget » alors même qu’il ne s’agit que de deux sites sur les 732 existants.

Sur un ton très pragmatique, la Cour des comptes recommande « d’inscrire la stratégie immobilière dans le cadre d’une loi de programmation pluriannuelle réaliste en prenant compte des domaines pénitentiaires et judiciaire ». Elle conseille également de « privilégier le recours aux marchés de conception-réalisation pour la construction de prisons nouvelles en s’appuyant sur la forte expérience de l’APIJ en la matière ».

Nous le verrons. La ministre de la Justice, Nicole Belloubet, a annoncé un plan de construction de 15 000 places de prisons supplémentaires à l’horizon 2025 (v. déjà, Dalloz actualité, 29 nov. 2017, art. T. Coustet ).

 

Commentaires

Tout à fait d'accord avec cette analyse, mais des précisions sont nécessaires. D'un point de vue général, le PPP a été introduit par une ordonnance de 2004. La formule s'inspirait d'un modèle anglo saxon mais la reprise était en quelque sorte "abâtardie". Dans la pratique anglo saxonne, le PPP était négocié et signé par trois intervenants : le constructeur, la personne publique et la banque qui finançait. La personne publique pouvait donc très en amont négocier le taux. Dans la formule française la personne publique désireuse de signer un PPP restait à l'écart de la négociation financière. Le coût du crédit lui était imposé et il pesait d'autant plus que les constructeurs créaient une société financière dédiée à l'opération.
C'est le premier vice; il en existe un second.
L'ordonnance de 2004 n'envisageait pas le PPP tel qu'il a été pratiqué exactement. Plus précisément le PPP pouvait être signé après que la personne publique ait arrêté les études de conception. Celles ci n'étaient pas confiées au constructeur. Pourtant la pratique a fait des PPP des contrats globaux en ceci que les contrats remettaient systématiquement la conception de l'ouvrage au constructeurs ce qui a conduit à des projets "surdimensionnés". La personne publique renonçait à faire prévaloir ses véritables besoins pour des formules "clé en main". La combinaison de ces deux facteurs explique la plupart des dérives.
Plus particulièrement le PPP du Palais de justice avait fait l'objet d'un rapport interne critique du ministère de la justice en 2012. La légalité de la procédure de dévolution à Bouygues était des plus douteuse. Au point que Mme Taubira en juin 2012 avait envisagé de renoncer et refusait de signer le PPP. C'est sur pression directe de Matignon qu'elle s'est résolue à signer.
Pas sûr que ce contrat était légal.
Cette discussion devient académique car l'ordonnance du 23 juillet 2015 a fait disparaître les PPP.
Cordialement

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